Antragslose Verwaltung: Leistungen, die die Menschen von selbst erreichen

Jede Verwaltungsleistung beginnt heute mit demselben Schritt: Jemand muss sie beantragen. Wer nicht weiß, dass ihm eine Leistung zusteht, wer das Formular nicht versteht oder die Frist verpasst, geht leer aus, obwohl der Staat alle nötigen Daten längst besitzt. Im selbstfahrenden Staat kehrt sich die Richtung um: Die Leistung erreicht die Menschen von selbst. Dieser Beitrag beschreibt, was antragslose Verwaltung bedeutet, warum sie in Österreich seit 2017 im Kleinen funktioniert und welche Voraussetzungen und Grenzen sie hat.

Vom Amt ohne Formular zum Amt ohne Antrag

Im vorigen Beitrag dieser Serie, Das Amt ohne Formular, ging es darum, Nachweise durch Register zu ersetzen und Formulare auf das zu reduzieren, was der Staat noch nicht weiß. Das ist ein großer Schritt, aber noch nicht das Ziel. Ein Amt ohne Formular wartet weiterhin darauf, dass sich jemand meldet. Ein Amt ohne Antrag wartet nicht.

Hendrik Scholta, Willem Mertens, Marek Kowalkiewicz und Jörg Becker haben diesen Unterschied 2019 in ihrem Stufenmodell „From one-stop shop to no-stop shop“ (Government Information Quarterly) präzise gefasst. Sie beschreiben die digitale Reife einer Verwaltung in drei Dimensionen: wie integriert Daten erhoben werden (ein Formular je Anliegen oder gar keines mehr), wie integriert sie gespeichert werden (Abteilungslösung oder regierungsweit) und zu welchem Zweck sie genutzt werden (reaktiv auf Anfrage oder proaktiv und vorausschauend). Der One-Stop-Shop bündelt alle Leistungen an einem Ort; der No-Stop-Shop erbringt sie, ohne dass jemand anhalten und etwas einreichen muss.

In unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024), das ich gemeinsam mit Patrick Pils und Philipp Seper-Ambros geschrieben habe, ist dieses Zielbild Teil der DNA des selbstfahrenden Staates. Wir beschreiben die Entwicklung als Weg vom „Go-Government“, bei dem wir bei jeder Behörde einzeln vorstellig werden, über das „One-Stop-Government“ mit einem einzigen Besuch hin zum „No-Government“, in dem die wichtigsten Leistungen auf Initiative des Staates erfolgen. Die dritte Dimension von Scholta und Kollegen ist dabei die entscheidende: Digitale Formulare und vernetzte Register sind Mittel; der Zweck ist eine Verwaltung, die aus dem, was sie weiß, von sich aus handelt.

Der Beweis liegt seit 2017 vor

Antragslose Verwaltung klingt nach ferner Zukunft. Tatsächlich gibt es sie in Österreich seit 2017: die antragslose Arbeitnehmerveranlagung. Wer keine Steuererklärung abgibt, bekommt sie vom Finanzamt erstellt, auf Basis der Daten, die ohnehin vorliegen: Einkommen, Sozialversicherungsbeiträge, Lohnsteuerabzüge. Ergibt sich eine Gutschrift, wird sie ausbezahlt, ohne dass die betroffene Person ein Formular gesehen hat. Für viele Angestellte sowie Kleinunternehmerinnen und Kleinunternehmer, die sich mit Steuerfragen weniger gut auskennen, ist das eine bequeme Lösung, um zu ihrer Gutschrift zu kommen, ohne Unterlagen zu sammeln und Formulare auszufüllen.

Bemerkenswert ist, was hinter diesem System steckt: keine Künstliche Intelligenz, sondern die mathematische Berechnung der Steuer und die Abarbeitung eines komplexen, aber formalen Regelwerks. Genau das ist der Punkt, den ich für unterschätzt halte. Sehr viele Entscheidungen der Verwaltung sind heute schon durch Gesetze und Verordnungen so bestimmt, dass sie sich als Berechnung oder Entscheidungskette eindeutig in Software abbilden lassen. Im Buch schätzen wir, dass bereits auf der Stufe des automatisierten Staates 50 bis 60 Prozent der Entscheidungen auf diese Weise getroffen werden können. Proaktivität ist deshalb zunächst keine Frage der Technologie, sondern der Organisation: Welche Daten liegen wo, wer darf sie verknüpfen, und welche Regel löst welche Leistung aus?

Solange der Antrag die Regel ist, trägt die Person die Beweislast für ihren Anspruch. Wird die Leistung zur Regel, trägt der Staat die Verantwortung, seine Daten zu nutzen.

Drei Lebenslagen, in denen der Staat von selbst handelt

Im Buch ordnen wir alle Leistungen für die Bevölkerung 19 Lebenslagen zu und beschreiben für jede die Evolution vom analogen über den digitalen und den automatisierten bis zum selbstfahrenden Staat. Drei davon zeigen besonders gut, wie ein Ereignis im Leben eines Menschen eine Leistung ohne Antrag in Gang setzt.

Geburt. Im analogen Staat erscheinen die Eltern persönlich am Amt und legen Papiere vor. Im automatisierten Staat gibt die Krankenhausverwaltung die Daten des Neugeborenen einmal ein; nach dem Once-Only-Prinzip entsteht daraus die Geburtsurkunde mit Datum, Ort und Identität von Kind und Eltern. Alle Folgeprozesse laufen automatisch an: die Meldung an die zuständigen Behörden, die Ausstellung der Ausweise, die Einreichung der Förderanträge. Im selbstfahrenden Staat entfällt auch dieser letzte Antrag: Das Kindergeld wird ausbezahlt, die Krankenversicherung des Kindes wird ohne weiteres Zutun der Eltern begründet, die Elternzeit wird über die Vernetzung mit den Unternehmen verwaltet. Bei Hausgeburten erheben Hebammen oder Amtsärztinnen und Amtsärzte die Daten; am Ablauf ändert das nichts.

Arbeitslosigkeit. Heute meldet sich die betroffene Person, reicht Lohnzettel ein und wartet auf die Bewilligung. Im selbstfahrenden Staat wird das Ende eines Dienstverhältnisses sofort erfasst. Wird keine neue Anstellung gemeldet, entsteht die Arbeitslosenmeldung automatisch, und das Arbeitslosengeld wird auf Basis der Erwerbshistorie gewährt. Parallel dazu schlägt das System passende Stellen und Qualifizierungen in Mangelberufen vor, abgestimmt auf Ausbildung und Fähigkeiten. Die Leistung beginnt in dem Moment, in dem der Bedarf entsteht, nicht in dem Moment, in dem jemand den richtigen Antrag findet.

Bildung und Förderung. Ein zentrales Bildungsregister macht Zeugnisse und Abschlüsse einmalig verfügbar. Auf der automatisierten Stufe prüft es Aufnahmevoraussetzungen; auf der selbstfahrenden Stufe berechnet es Förderungen und Stipendien und vergibt sie proaktiv an jene, denen sie zustehen. Für einen alleinerziehenden, berufstätigen Elternteil bedeutet das: sämtliche zustehenden Unterstützungen vom Wohngeld bis zum Kindergeld ohne lange Recherche und Antragsstrecken. Der Alleinverdienerabsetzbetrag wird automatisch berechnet, und wenn der andere Elternteil die Alimente nicht zahlt, wird der Unterhaltsvorschuss gewährt, ohne dass zuerst ein Formular ausgefüllt werden muss.

Was antragslose Leistungen voraussetzen

Der Weg vom Antrag zur proaktiven Leistung führt über vier Voraussetzungen, die einander bedingen.

• Once-Only als Prinzip und als Praxis. Jede Information wird nur einmal erfasst und steht allen berechtigten Stellen zur Verfügung. Die EU hat das Prinzip mit der Verordnung (EU) 2018/1724 zum einheitlichen digitalen Zugangstor verankert; in der Praxis stößt es auf die föderale Realität. Das Meldewesen ist trotz zentralem Melderegister über Länder und Gemeinden organisiert, beim Asylrecht wird ein zentrales Gesetz in den Ländern unterschiedlich angewendet. Antragslose Leistungen brauchen deshalb Klarheit darüber, wer für welche Stammdaten zuständig ist und wie der wechselseitige, protokollierte Zugriff geregelt wird.
• Digitale Basisdienste. Digitale Identität, digitaler Akt, digitale Urkunde, digitale Zahlung und der digitale Zwilling von Bürgerinnen und Bürgern sind die Bausteine, aus denen jedes Fachverfahren schöpft. Ohne sie bleibt jede proaktive Leistung eine Insellösung.
• Regeln als Software. Ein Anspruch lässt sich nur dann automatisch erkennen, wenn die Bedingungen aus dem Gesetz als Regelwerk vorliegen. Bei der Arbeitnehmerveranlagung ist das gelungen; bei jeder Gesetzesänderung müssen die Entscheidungspfade heute allerdings noch umprogrammiert werden. Wie sich Gesetze unmittelbar als Modell abbilden lassen, beschreiben wir im Buch unter dem Begriff des digitalen Gesetzeszwillings.
• Ein Anrecht auf Leistung ohne Antrag. Im Buch formulieren wir es als Anspruch: Bürgerinnen und Bürger sollen Leistungen des Staates auch ohne Antrag in Anspruch nehmen können. Die Verwaltung stellt dafür die Public Service Wallet bereit, in der alle Nachweise und Berechtigungen elektronisch vorliegen und in der die Menschen jederzeit ihren Status in den einzelnen Lebenslagen einsehen können.

Der letzte Punkt ist mehr als Technik. Er verschiebt die Verantwortung von der Person, die ihren Anspruch nachweisen muss, zum Staat, der seine Daten zugunsten der Menschen nutzen muss. Diese Umkehr ist die eigentliche Reform; alles andere ist Umsetzung.

Grenzen: Zustimmung, Datenschutz und politische Entscheidungen

Antragslos darf nicht bevormundend heißen. In der Public Service Wallet erteilen die Menschen Freigaben oder lehnen Datenauskünfte ab, und alle Formulare bleiben auf Wunsch in analoger Form verfügbar. Nicht jeder Mensch besitzt oder wünscht ein Smartphone. Deshalb gehört zum selbstfahrenden Staat eine regionale Servicestelle, in der geschulte Personen ein Anliegen entgegennehmen, ebenso die Möglichkeit, Bedienstete zu kranken oder gebrechlichen Menschen nach Hause zu entsenden. Für die dahinterliegende Software ist es unerheblich, auf welchem Weg ein Anliegen eintrifft. Die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter, die heute Daten abtippen, gewinnen Zeit für die wenigen Menschen, die persönliche Betreuung brauchen.

Der Datenschutz wird bei diesem Thema regelmäßig als Hindernis genannt. Ich halte ihn für eine Bedingung: Gesetze und Verordnungen legen fest, welche Daten der Staat erheben, verknüpfen und verarbeiten darf; jede Nutzung wird protokolliert; die Entscheidungslogik ist offen einsehbar, damit ihre Rechtmäßigkeit von allen geprüft werden kann. Der Staat erfasst nur jene Daten, die er für seine Aufgaben braucht. Was wir im Buch allerdings kritisieren, ist ein Datenschutz, der vor allem Behörden davor schützt, ihre Daten zugunsten der Menschen einzusetzen.

Und manches bleibt politisch. Ob die Höhe des Kindergelds an die Einhaltung von Vor- und Nachsorgemaßnahmen gekoppelt wird, ob Sozial- und Transferleistungen individuell statt pauschal bemessen werden, ob ein Register auch Prognosen über künftigen Bedarf erstellen darf: Das entscheidet keine Software, sondern die Gesetzgebung. Anfang Juni haben die Bürgerinnen und Bürger der Europäischen Union ein neues Parlament gewählt. Die Frage, wie proaktiv ein Staat gegenüber seiner Bevölkerung sein soll, gehört auf die Tagesordnung jeder Legislaturperiode, auf europäischer wie auf nationaler Ebene.

Der nächste Schritt

Antragslose Verwaltung beginnt nicht mit einer neuen Plattform, sondern mit einer Bestandsaufnahme: Welche Leistungen einer Organisation sind vollständig durch Regeln bestimmt, welche Daten dafür liegen bereits in Registern vor, und welches Ereignis im Leben der Menschen könnte die Leistung anstoßen? Aus dieser Liste ergibt sich die Reihenfolge der Umsetzung. Wie wir Verwaltungen auf diesem Weg begleiten, beschreibt die Seite Öffentliche Verwaltung; die Vision im Ganzen finden Sie auf der Seite zum Buch.