Beschaffung als Hebel

Der öffentliche Sektor ist einer der größten Auftraggeber für Software in Österreich und Deutschland. Jede Ausschreibung legt fest, welche Systeme in den kommenden zehn Jahren in Ämtern, Registern und Fachverfahren laufen, und sie teilt dem Markt mit, was der Staat unter einem vertrauenswürdigen System versteht. Zum Abschluss unserer Serie zum selbstfahrenden Staat geht es deshalb um den Hebel, der in der Diskussion über Künstliche Intelligenz in der Verwaltung am häufigsten übersehen wird: die öffentliche Beschaffung.

Warum die Kommission auf die Vergabe setzt

In „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024) haben wir die europäische Perspektive auf Künstliche Intelligenz in der Verwaltung nachgezeichnet. Ein Befund daraus ist für diesen Beitrag zentral: Aus Sicht der Europäischen Kommission ist die öffentliche Auftragsvergabe ein wesentlicher Schlüssel zur Einführung von KI im öffentlichen Sektor. Sie soll Nachfrage und Angebot an vertrauenswürdigen und sicheren KI-Technologien in Europa stimulieren. Mit dem „Adopt-AI-Programm“ will die Kommission die Vergabe von KI-Systemen unterstützen und die Beschaffungsprozesse selbst umgestalten. Der Gedanke dahinter: Der öffentliche Sektor soll seine kollektive Kaufkraft als Katalysator nutzen und damit auch für die Unternehmen in der EU eine Vorreiterrolle bei der Entwicklung nachhaltiger und menschenzentrierter Anwendungen einnehmen.

Konkret sollen Verwaltungen, ausdrücklich auch Städte und Gemeinden, bei der Beschaffung vertrauenswürdiger KI unterstützt werden, indem Mindestqualifikationen für Algorithmen entwickelt werden, die in Vertragsbedingungen verwendet werden können. Dazu gehören Schnittstellen zur Offenlegung der autonomen Entscheidungsfindung, die Bürgerinnen und Bürger zur Einsicht nutzen können, und Register für die eingesetzten Algorithmen. Deutschland hat mit dem Kompetenzzentrum Innovative Beschaffung eine eigene Stelle geschaffen, um die öffentlichen Ausschreibungsprozesse in Richtung einer KI-gestützten Beschaffung weiterzuentwickeln; in Österreich übernimmt die IÖB-Servicestelle für innovationsfördernde öffentliche Beschaffung eine vergleichbare Rolle.

Die Logik ist einfach: Wer Nachfrage bündelt, setzt Standards. Ein Staat, der in seinen Ausschreibungen Erklärbarkeit, offene Schnittstellen und Ausstiegsrechte verlangt, bekommt einen Markt, der genau das liefert. Ein Staat, der nach Preis und Funktionsliste bewertet, bekommt geschlossene Systeme mit langen Wartungsverträgen.

Jede Ausschreibung ist eine Aussage darüber, welche Systeme der Staat für vertrauenswürdig hält.

Vier Anforderungen, die in jedes Leistungsverzeichnis gehören

Die Beiträge dieser Serie haben die Bausteine des selbstfahrenden Staates einzeln beschrieben. In der Beschaffung kommen sie zusammen, und zwar nicht als Vision, sondern als Text im Leistungsverzeichnis und als gewichtetes Zuschlagskriterium.

1. Erklärbarkeit. Jede automatisierte Entscheidung muss sich auf Regel, Daten und Parameter zurückführen lassen. Im Buch beschreiben wir dafür lückenloses Logging und die Historisierung aller Entscheidungen, sodass Kontrollorgane aus Legislative, Judikative und Exekutive zu jedem Zeitpunkt nachvollziehen können, was entschieden wurde und warum. Für die Vergabe heißt das: Entscheidungsprotokolle, eine Erklärungsschnittstelle und der Zugriff der Kontrollorgane sind Pflichtanforderungen, keine Option. Warum das ein Prinzip des Rechtsstaats und nicht nur eine technische Eigenschaft ist, haben wir im Beitrag Erklärbarkeit als Rechtsstaatsprinzip begründet.
2. Registeranbindung und offene Schnittstellen. Der selbstfahrende Staat bietet seine Leistungen über eigene Plattformen an und stellt sie zusätzlich als Schnittstellen bereit, damit kommerzielle Plattformen und Anbieter sie integrieren können. Ein Fachverfahren, das Daten aus Registern bezieht, statt sie erneut abzufragen, setzt genau solche Schnittstellen voraus. Im Leistungsverzeichnis gehören dazu dokumentierte Standardschnittstellen, keine proprietären Datenformate und die Anbindung an die bestehenden Register, wie wir sie in Register statt Nachweise beschrieben haben.
3. Trennung von Regelwerk und Anwendung. Der digitale Gesetzeszwilling ist die formale Repräsentanz eines Gesetzes: Entscheidungsregeln, Parameter und Datenstrukturen in computerlesbarer Form, zeitgleich mit dem Prosatext veröffentlicht, unter freier Open-Source-Lizenz und vor der Veröffentlichung von der Judikative auditiert. Anschließend wird er von der Exekutive, anderen Staatsorganen und Unternehmen in Fachanwendungen, Onlineplattformen und kommerzielle Software wie ERP-Systeme eingebaut und dient dort als Steuergerät für die Softwareentscheidungen. Für die Beschaffung folgt daraus eine klare Rollenverteilung: Das Regelwerk gehört dem Staat, der Anbieter liefert die Anwendung rundherum. Eine Gesetzesänderung ist dann ein Update des Zwillings, kein Änderungsauftrag an den Hersteller. Und weil die Logik durch das Gesetz definiert ist, entsteht keine Abhängigkeit vom einzelnen Anbieter.
4. Souveränität und Ausstieg. Datenhaltung in Europa, dokumentiertes Datenmodell, Zugriff auf den Quellcode oder eine Hinterlegung, vertraglich geregelte Rückgabe aller Daten und Konfigurationen beim Anbieterwechsel. Worauf ein Staat hier nicht verzichten darf, haben wir im vorigen Beitrag Digitale Souveränität ausgeführt. In der Vergabe ist der Ausstieg ein Kriterium, das beim Zuschlag gewichtet wird, nicht ein Absatz im Vertrag, den erst die Nachfolgerin oder der Nachfolger der zuständigen Person liest.

Keine dieser vier Anforderungen ist neu. Neu ist, dass sie gemeinsam darüber entscheiden, ob ein System die Stufen vom digitalen über den automatisierten bis zum selbstfahrenden Staat überhaupt mitgehen kann.

Das Vergabeverfahren wird selbst selbstfahrend

Die Beschaffung ist nicht nur Hebel, sie ist auch selbst ein Verfahren, das die Stufen des selbstfahrenden Staates durchläuft. Im Buch beschreiben wir die Ausschreibung als eine der Geschäftslagen, die sich von der analogen über die digitale bis zur selbstfahrenden Verwaltung verändern.

Der entscheidende Satz steht in der letzten Zeile: Nur wenn alle Kriterien transparent erfüllt werden und keine Plausibilitätsprüfung fehlschlägt, kann die Vergabeentscheidung automatisiert getroffen werden. In allen anderen Fällen wird sie automatisiert vorbereitet und bleibt bei den zuständigen Personen. Für komplexe IT-Beschaffungen mit qualitativen Zuschlagskriterien wird das für lange Zeit der Regelfall sein, und das ist richtig so.

Der Nutzen liegt weniger in der Entscheidung als im Verfahren. Ein hoher Standardisierungsgrad stellt sicher, dass alle bietenden Unternehmen dieselben Informationen erhalten und der Auswahlprozess fair und transparent abläuft. Zeit- und Personalaufwand sinken, das Verfahren wird für eine breitere Palette potenzieller Bieter zugänglich, was den Wettbewerb erhöht und zu mehr qualifizierten Angeboten führt. Die vollständig dokumentierten Daten erleichtern die Überprüfung jeder Entscheidung, Berichte zur Einhaltung von Vorschriften lassen sich autonom erzeugen, und das Risiko von Fehlern, Beeinflussung und Korruption sinkt, weil vordefinierte Regeln und Kriterien für alle gleich gelten. Wir halten gerade diesen Punkt für unterschätzt: Ein nachvollziehbares Vergabeverfahren schützt nicht nur die bietenden Unternehmen, sondern auch die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter, die es verantworten.

Was der Markt vom Staat braucht

Ein Markt für vertrauenswürdige Systeme entsteht nicht durch Appelle, sondern durch verlässliche Anforderungen. Drei Dinge kann der Staat liefern.

Vorhersehbare Kriterien. Anbieter investieren in Erklärbarkeit, Protokollierung und offene Schnittstellen, wenn sie wissen, dass diese Eigenschaften in der nächsten Ausschreibung bewertet werden, und zwar in der nächsten Gemeinde genauso wie im nächsten Ministerium. Die von der Kommission angeregten Mindestqualifikationen für Algorithmen sind dafür der richtige Ansatz; ebenso die Musterklauseln für die Beschaffung von KI-Systemen, die die Kommission öffentlichen Auftraggebern zur Verfügung stellt. Und die KI-Verordnung (EU) 2024/1689, seit August 2024 in Kraft und mit den ersten Bestimmungen seit 2. Februar 2025 anwendbar, gibt vor, was von Hochrisikosystemen an Dokumentation, Protokollierung und menschlicher Aufsicht verlangt wird. Wer diese Anforderungen heute schon in Leistungsverzeichnisse schreibt, beschafft Systeme, die die weiteren Pflichten der Verordnung nicht nachträglich erfüllen müssen.

Offene Regelwerke. Ein unter freier Lizenz veröffentlichter digitaler Gesetzeszwilling darf von jedem frei benutzt, weiterentwickelt und verwertet werden, ohne Lizenzgebühren. Das öffnet den Markt: Vom großen ERP-Hersteller bis zum spezialisierten Anbieter eines kommunalen Fachverfahrens können alle dasselbe zertifizierte Regelwerk einbauen und konkurrieren über Qualität, Bedienbarkeit und Betrieb, nicht über die exklusive Kenntnis einer Rechtsmaterie. Der Staat gibt damit den Teil vor, der hoheitlich ist, und überlässt dem Wettbewerb den Teil, der es nicht ist.

Gestufte Nachfrage. Nicht jede Ausschreibung muss ein Großprojekt sein. Pilotvorhaben in Gemeinden und Städten, wie wir sie in Kommunen zuerst vorgeschlagen haben, schaffen mit überschaubaren Volumina Referenzen, an denen sich spätere Vergaben auf Landes- und Bundesebene orientieren können. Auch das ist Marktgestaltung: Kleine und mittlere Anbieter bekommen eine Chance, bevor der Standard gesetzt ist.

Was wir in Vergabeprojekten sehen

Aus unserer Arbeit im öffentlichen Sektor lassen sich einige Beobachtungen ableiten; sie sind Erfahrungswerte aus ReqPOOL-Projekten, keine Statistik.

• Die Vergabe entscheidet sich vor der Vergabe. Die meisten Probleme entstehen nicht im Verfahren, sondern in der Spezifikation davor: unklare Anforderungen, Kriterien aus der letzten Ausschreibung übernommen, keine Vorstellung davon, welche Entscheidungen das System später eigenständig treffen soll. Ein Leistungsverzeichnis, das die vier Anforderungen oben nicht enthält, bringt sie auch im Vertrag nicht mehr unter.
• Soll-Kriterien wirken nicht. Erklärbarkeit, Schnittstellen und Ausstieg müssen gewichtete Zuschlagskriterien sein. Als „Soll“ formuliert, werden sie vom günstigsten Angebot verdrängt, und die Verwaltung kauft für zehn Jahre ein System, das die nächste Stufe nicht mitgeht.
• Eigentum klären. Regelwerk, Datenmodell, Konfiguration und Dokumentation gehören dem Auftraggeber. Das gilt für Individualentwicklungen ebenso wie für Standardsoftware, bei der zumindest die Konfiguration und die Daten exportierbar sein müssen.
• Unabhängig bewerten. Wir sind herstellerunabhängig und verkaufen keine Lizenzen. Diese Unabhängigkeit ist in der Beschaffung kein Nebensatz, sondern die Voraussetzung dafür, dass die Bewertung eines Angebots nicht vom Interesse an einem Produkt gefärbt ist.

Der selbstfahrende Staat, wie wir ihn im Buch beschreiben, trifft rund 80 Prozent der wichtigen Entscheidungen in Echtzeit mit Softwaresystemen. Dorthin führt kein einzelnes Großprojekt, sondern eine lange Reihe von Beschaffungen, die alle in dieselbe Richtung zeigen. Deshalb ist die Vergabe der Hebel.

Der nächste Schritt

Mit diesem Beitrag schließt unsere zwölfteilige Serie zum selbstfahrenden Staat, die im März 2024 mit der Frage begonnen hat, warum die Verwaltung der ideale Kandidat ist. Die Antwort führt über Register, Erklärbarkeit, den öffentlichen Dienst, die Kommunen, die Grenzen der Autonomie, Resilienz und Souveränität bis zur Beschaffung: Der Staat hat alle Hebel selbst in der Hand.

Das vollständige Denkmodell finden Sie auf der Seite zum Buch „Der selbstfahrende Staat“. Wie wir Verwaltungen von der Spezifikation über die Ausschreibung bis zur Einführung begleiten, beschreibt die Seite Öffentliche Verwaltung. Wenn Sie eine Beschaffung vorbereiten, die mehr sein soll als ein Ersatz des alten Systems, sprechen wir gerne darüber, wie die vier Anforderungen in Ihr Leistungsverzeichnis kommen.