Das Amt ohne Formular

Das Formular ist das sichtbarste Stück Verwaltung: Es steht am Anfang fast jedes Verfahrens und markiert den Moment, in dem der Staat die Bürgerinnen und Bürger bittet, ihm zu sagen, was er meist schon weiß. Im selbstfahrenden Staat verschwindet das Formular, aber nicht, weil es digital wird, sondern weil das Verfahren sich selbst führt: Es beginnt mit einem Ereignis, holt seine Daten aus den Registern und entscheidet nach einem hinterlegten Regelwerk. Dieser Beitrag beschreibt, was ein Verfahren dafür braucht, wo es heute schon gelingt und was Verwaltungen daraus für ihre laufenden Digitalisierungsvorhaben ableiten können.

Das Formular ist ein Symptom, nicht das Problem

In den ersten beiden Beiträgen dieser Serie haben wir begründet, warum die Verwaltung der ideale Kandidat für das selbstfahrende Prinzip ist, und die vier Dimensionen beschrieben, in denen sich der Staat weiterentwickelt. Heute geht es um das einzelne Verfahren, also um den Ort, an dem sich entscheidet, ob Digitalisierung die Verwaltung tatsächlich verändert oder nur ihre Oberfläche.

Wer ein Papierformular in ein Online-Formular überführt, hat die Verwaltung noch nicht verändert. Die Bürgerinnen und Bürger tippen am Bildschirm ein, was sie früher mit der Hand schrieben; Nachweise werden als PDF hochgeladen statt kopiert; die Prüfung erledigt weiterhin ein Mensch, der die Angaben mit den Registern abgleicht. Das ist besser als Papier, aber es ändert nichts an der Logik: Der Staat fragt nach Daten, die er bereits besitzt.

Hendrik Scholta, Willem Mertens, Marek Kowalkiewicz und Jörg Becker haben diese Logik 2019 in ihrem Stufenmodell „From one-stop shop to no-stop shop“ präzise beschrieben. Sie unterscheiden drei Dimensionen der digitalen Reife: die Integration der Datensammlung (von einem eigenen Formular je Anliegen bis zu gar keinem Formular, weil alle Informationen bekannt sind), die Integration der Datenspeicherung (von Abteilungslösungen bis zum verwaltungsweiten Datenmanagement) und den Zweck der Datennutzung (von reaktiv bis proaktiv und prädiktiv). Am Ende dieser Entwicklung steht der No-Stop-Shop: Leistungen werden erbracht, ohne dass jemand anhalten und einen Antrag stellen muss. In unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024) beschreiben wir den No-Stop-Shop als Zielbild, das in der DNA des selbstfahrenden Staates steckt.

Das Formular ist in diesem Modell ein Symptom: Es zeigt an, dass Datensammlung, Datenspeicherung und Datennutzung noch nicht integriert sind. Wer es abschaffen will, muss nicht das Formular, sondern das Verfahren dahinter verändern.

Vier Stufen eines Verfahrens am Beispiel Arbeitslosengeld

Im Buch beschreiben wir jede Lebenslage entlang von vier Evolutionsstufen: analog, digital, automatisiert und selbstfahrend. Die Lebenslage Arbeitslosigkeit zeigt anschaulich, wie sich die Initiative dabei von den Bürgerinnen und Bürgern zum Staat verlagert.

Der entscheidende Übergang liegt zwischen der dritten und der vierten Stufe. Im automatisierten Staat ist der Antrag noch der Auslöser, nur die Bearbeitung ist Software. Im selbstfahrenden Staat ist das Ereignis der Auslöser: Das Ende eines Dienstverhältnisses ist dem Staat über die Abmeldung bei der Sozialversicherung bekannt; bleibt eine neue Anmeldung aus, beginnt das Verfahren von Amts wegen. Das Formular hat seine Funktion verloren, weil die Information, die es transportieren sollte, bereits im System ist.

Dasselbe Muster findet sich in anderen Lebenslagen. Bei der Geburt erfasst die Krankenhausverwaltung die Daten des Kindes, die Geburtsurkunde entsteht nach dem Once-Only-Prinzip automatisch, und die Folgeprozesse, also Meldungen an Behörden, Ausweise und Förderungen, laufen ohne weiteren Antrag an. Sobald der Staat von einer Schwangerschaft weiß, kann er die Einladung zur Mutter-Kind-Beratung und die Familienbeihilfe selbst auslösen. Und in Notlagen wie einer Pandemie lassen sich Hilfen aus den vorhandenen Datenpools bedarfsgerecht berechnen und vergeben, statt physisch eingereichte Anträge zu prüfen.

Was heute schon ohne Antrag funktioniert

Das klingt nach 2040, aber ein Teil davon ist in Österreich seit 2017 Realität: die antragslose Arbeitnehmerveranlagung. Wer als unselbständig Beschäftigte oder Beschäftigter keine Steuererklärung abgibt, erhält den Steuerausgleich in vielen Fällen trotzdem, weil das Finanzamt die Veranlagung aus den Daten erstellt, die es ohnehin hat: Einkommen, Sozialversicherungsbeiträge, Lohnsteuerabzüge. Die Gutschrift wird ohne Antrag überwiesen. Das entlastet vor allem jene Angestellten, die sich mit Steuerangelegenheiten weniger gut auskennen, und es erspart allen Betroffenen das Sammeln von Unterlagen und das Ausfüllen von Formularen.

Zwei Dinge an diesem Beispiel sind für die Praxis wichtig. Erstens steckt hinter der antragslosen Veranlagung im Jahr 2024 keine ausgefallene Künstliche Intelligenz, sondern die mathematische Berechnung der Steuerbeträge nach einem komplexen, aber formalen Regelwerk. Zweitens war die Voraussetzung nicht eine neue Technologie, sondern die Entscheidung, das Verfahren von Amts wegen zu beginnen und die vorhandenen Daten dafür zu nutzen. Antragslosigkeit ist zuerst eine Frage der Daten und der Regeln und erst danach eine Frage der Software.

Wir gehen im Buch davon aus, dass bereits auf der Stufe der automatisierten Leistungserbringung vermutlich 50 bis 60 Prozent der Verwaltungsentscheidungen automatisiert getroffen werden können, weil sie durch Gesetze und Verordnungen so eindeutig definiert sind, dass sie sich als Berechnung oder Entscheidungskette abbilden lassen. Den automatisierten Staat als Ganzes beschreiben wir so, dass rund 80 Prozent der Prozesse auf Basis von Software-Algorithmen laufen und Menschen die neuralgischen Entscheidungen treffen: ob ein Vier-Augen-Prinzip erforderlich ist, ob ein Gutachten einzuholen ist, ob Rückfragen nötig sind.

Vier Voraussetzungen für ein Verfahren, das sich selbst führt

Aus den Bausteinen, die wir im Buch für die selbstfahrende Leistungserbringung beschreiben, lassen sich vier Voraussetzungen ableiten, die ein Verfahren erfüllen muss, um ohne Formular auszukommen.

1. Ein auslösendes Ereignis. Jedes Verfahren braucht einen Anfang. Im Formularstaat ist das der Antrag; im selbstfahrenden Staat ist es ein Ereignis, das dem Staat bereits bekannt ist: eine Geburt im Krankenhaus, eine Abmeldung durch den Arbeitgeber, ein Umzug, der Ablauf einer Frist. Die erste Entwurfsfrage lautet daher nicht „Wie sieht das Formular aus?“, sondern „Welche Stelle erfährt als Erste von der Lebenslage, und wie gelangt diese Information in das Verfahren?“
2. Register, die als Quelle gelten. Das Once-Only-Prinzip, das die EU mit der Verordnung (EU) 2018/1724 über das einheitliche digitale Zugangstor verankert hat, bedeutet: Daten werden einmal an der zuständigen Stelle erfasst und danach von allen berechtigten Stellen genutzt. Ob die Register zentral oder föderal geführt werden, ist dafür zweitrangig; beide Modelle sind im Buch gleichwertig. Entscheidend ist, dass für jedes Datum klar ist, wer es führt, und dass der wechselseitige Zugriff geregelt und protokolliert ist. Das Meldewesen zeigt, wie eng das mit der Organisation zusammenhängt: Das Melderegister ist zentral, die Meldung selbst über Länder und Kommunen organisiert, und damit die Anmeldung über eine App wie das „Digitale Amt“ in allen Gemeinden funktioniert, braucht der Bund Schnittstellen zu allen.
3. Ein ausführbares Entscheidungsregelwerk. Software kann nur entscheiden, was als Regel vorliegt. Im Buch nennen wir dieses Regelwerk den digitalen Gesetzeszwilling: das Set an Regeln und Erläuterungen, die festlegen, wie eine Entscheidung algorithmisch getroffen wird, ergänzt um Verfahren zur algorithmischen Prüfung, die sicherstellen, dass die Software korrekt funktioniert. Für die antragslose Arbeitnehmerveranlagung existiert ein solches Regelwerk längst; für viele andere Leistungen müsste es erst aus Gesetzestext, Verordnung und Erlass herausgearbeitet werden.
4. Ein Interaktionsprotokoll statt eines Akts. Der papierene Aktenordner hat ausgedient. An seine Stelle tritt ein laufend fortgeschriebenes Protokoll, in dem Eingabedaten, Entscheidungsgrundlagen, durchgeführte Schritte und die Entscheidung selbst nachvollziehbar festgehalten sind. Eröffnet etwa die Sozialversicherung ein Bescheidverfahren, fordert sie keine Belege mehr an, sondern greift von Amts wegen auf die erforderlichen Daten zu und protokolliert den Zugriff. Nur ausnahmsweise fehlen Daten; dann werden genau diese angefordert, nicht das ganze Formular.

Das Formular verschwindet nicht, weil es digital wird, sondern weil das Verfahren von selbst beginnt.

Wer entscheidet, und wer bleibt am Schalter

Ein Amt ohne Formular ist kein Amt ohne Menschen. Im Buch beschreiben wir die Public Service Wallet, in der Bürgerinnen und Bürger ihre Nachweise, Ausweise und Berechtigungen jederzeit griffbereit haben und Freigaben proaktiv erteilen oder Datenabfragen ablehnen können. Damit verbunden ist ein Anrecht: Leistungen des Staates ohne Antrag in Anspruch nehmen zu können. Umgekehrt gilt eine Art Grundrecht, sie auch ohne eigene technische Geräte zu erhalten. Wer kein Smartphone nutzen möchte, geht in eine regionale Servicestelle oder wendet sich an eine geschulte Person, die das Anliegen entgegennimmt und die Systeme bedient. Für die dahinterliegende Software macht es keinen Unterschied, auf welchem Weg das Anliegen eingeht. Auf Wunsch gibt es jedes Formular weiterhin in analoger Form, etwa wenn ein Reisepass für ein Land benötigt wird, das digitale Dokumente noch nicht akzeptiert.

Für die Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter verschiebt sich die Arbeit. Statt dieselben Formulare entgegenzunehmen, zu prüfen und zu erfassen, betreuen sie die Menschen, die persönlich kommen, bearbeiten die Sonderfälle, für die das Regelwerk keine Antwort hat, und treffen die Entscheidungen, die ein Vier-Augen-Prinzip oder ein Gutachten erfordern. Das setzt Re-Qualifizierung voraus, die wir im Buch als einen der ersten Schritte auf dem Weg zum selbstfahrenden Staat beschreiben. Wer heute Digitalisierungsprojekte plant, sollte diesen Teil nicht als Begleitmaßnahme führen, sondern als Kern des Vorhabens.

Was Verwaltungen heute daraus ableiten können

In unserer Projektpraxis im öffentlichen Sektor sehen wir, dass viele Digitalisierungsvorhaben beim Formular beginnen und dort auch enden. Fünf Fragen helfen, ein Verfahren stattdessen vom Ereignis her zu denken:

• Welches Ereignis löst das Verfahren aus, und wer erfährt zuerst davon? Wenn eine Stelle im Staat die Lebenslage bereits kennt, ist der Antrag überflüssig.
• Welche Felder im Formular kennt der Staat schon? Für jedes Feld gehört benannt, in welchem Register der Wert liegt. Was in einem Register liegt, gehört nicht in ein Formular.
• Welche Entscheidungsregeln stecken im Verfahren, und sind sie aufgeschrieben? Regeln, die nur in den Köpfen erfahrener Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter liegen, lassen sich weder automatisieren noch prüfen.
• Was passiert, wenn Daten fehlen oder das Ergebnis strittig ist? Der Ausnahmefall braucht einen Rückkanal, eine menschliche Prüfung und einen Rechtsweg, bevor der Regelfall automatisiert wird.
• Welcher Anteil der Leistungen wird ohne Antrag erbracht? Diese Kennzahl misst den Fortschritt ehrlicher als die Zahl der online verfügbaren Formulare.

Verfahren, die diese Fragen beantworten, können sich selbst führen. Das Formular wird dann nicht abgeschafft; es wird überflüssig.

Der nächste Schritt

Die vier Evolutionsstufen, der Servicekatalog der Lebens- und Geschäftslagen und die technologischen Komponenten der selbstfahrenden Leistungserbringung sind im Buch „Der selbstfahrende Staat“ ausführlich beschrieben: Zum Buch. Wie wir Verwaltungen dabei unterstützen, ihre Verfahren vom Ereignis her neu zu denken, zeigt die Seite Öffentliche Verwaltung.