Der selbstfahrende Staat: warum die Verwaltung der ideale Kandidat ist

Als 2021 „Das selbstfahrende Unternehmen“ erschien, kam in unserer Beratungsarbeit für Ministerien und Verwaltungen in Österreich und Deutschland immer wieder dieselbe Rückfrage: Gilt das auch für uns? Gemeinsam mit Patrick Pils und Philipp Seper-Ambros habe ich diese Frage zu einem eigenen Buch ausgearbeitet, das dieses Jahr bei Springer Gabler erscheint: „Der selbstfahrende Staat“. Die Antwort ist deutlicher, als viele erwarten: Die öffentliche Verwaltung ist kein Nachzügler der Autonomie, sondern ihr idealer Kandidat, und zwar wegen genau jener zwei Eigenschaften, die ihr sonst als Schwäche ausgelegt werden. Sie ist an Regeln gebunden, und sie muss jede Entscheidung begründen und dokumentieren.

Die Ausgangslage: mehr Anträge, weniger Menschen

Zwei Kurven laufen auseinander. Die Zahl der Interaktionen zwischen Bevölkerung, Unternehmen und Staat wächst mit jeder Vereinfachung: Wer Anträge digital einreichen kann, reicht mehr ein, und jede neue Leistung erzeugt neue Anfragen. Gleichzeitig schrumpft das Personal. In Österreich gehen bis Mitte der 2030er-Jahre rund 45 Prozent des Personals im Bundesdienst in den Ruhestand, im IT-Bereich der Bundesverwaltung setzt diese Welle noch früher ein (Die Presse, 2022). Fachkräfte in dieser Zahl gibt der Arbeitsmarkt nicht her, selbst wenn sich alle Absolventinnen und Absolventen einschlägiger Ausbildungen für den Staatsdienst entschieden.

Was geschieht, wenn ein an sich einfacher Prozess auf diese Schere trifft, hat der ORF am 17. August 2021 am Beispiel der Wiener Magistratsabteilung 35 dokumentiert: Von rund 450 eintreffenden E-Mails konnten höchstens 120 bearbeitet werden, Telefone blieben unbeantwortet, weil jede beantwortete Frage neue Anfragen nach sich zog. Dabei sind Verlängerungen von Aufenthaltstiteln rechtlich weitgehend Formsache, für die Betroffenen aber existenziell. Der Prozess ist nicht kompliziert; er ist nur zu häufig für die verfügbaren Hände.

Der klassische Ausweg, mehr Personal nach einheitlichen Richtlinien arbeiten zu lassen, führt an dieselbe Grenze. Bleibt der zweite Weg: Software, die den regelgebundenen Anteil der Arbeit übernimmt. Genau hier beginnt die Beobachtung, um die es in diesem Beitrag geht.

Vier Stufen: vom analogen zum selbstfahrenden Staat

Unser Denkmodell überträgt die Evolutionsstufen des selbstfahrenden Unternehmens, die an die Autonomiestufen von Fahrzeugen angelehnt sind, auf den Staat. Die Schwellenwerte von 80 Prozent sind Zielmarken des Modells, keine Messwerte; sie markieren den Punkt, an dem eine Stufe den Charakter einer Organisation prägt.

Entscheidend ist die letzte Stufe: Gesetze werden weiterhin in Prosa formuliert, zusätzlich aber als digitale Gesetzeszwillinge in formaler, maschinenlesbarer Form veröffentlicht. Die Legislative beschließt beides, die Judikative prüft und zertifiziert die formalen Regelwerke, die Exekutive setzt sie in Fachverfahren und Plattformen um. Die verbleibenden rund 20 Prozent der Entscheidungen, etwa Ermessen, Härtefälle und alles Politische, bleiben bei Menschen.

Drei Eigenschaften, die die Verwaltung zum idealen Kandidaten machen

Max Weber beschrieb die Bürokratie 1922 in „Wirtschaft und Gesellschaft“ über Merkmale wie Regelgebundenheit, Aktenmäßigkeit und feste Zuständigkeiten. Ein Jahrhundert später lesen sich diese Merkmale wie ein Anforderungskatalog für Software. Drei davon sind entscheidend.

Die Regeln sind bereits geschrieben

Ein Unternehmen, das selbstfahrend werden will, muss zuerst herausfinden, nach welchen Regeln es eigentlich entscheidet. Ein großer Teil dieses Wissens steckt in den Köpfen erfahrener Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, in gewachsenen Gewohnheiten und in Ausnahmen, die niemand aufgeschrieben hat. Bevor Software entscheiden kann, muss dieses Wissen explizit gemacht werden, und das ist in der Praxis der aufwendigste Schritt.

Die Verwaltung hat diesen Schritt hinter sich, bevor sie überhaupt anfängt. Das Legalitätsprinzip bindet sie an das Gesetz: Nach Art. 18 des österreichischen Bundes-Verfassungsgesetzes darf die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden, Art. 20 Abs. 3 des deutschen Grundgesetzes bindet die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht. Jede Amtshandlung hat eine Rechtsgrundlage: ein Gesetz, eine Verordnung, einen Erlass. Diese Regelwerke sind öffentlich, im Gesetzblatt versioniert, demokratisch legitimiert und gelten für alle gleich. Bürokratie ist in ihrem Kern nichts anderes als ein System expliziter Regeln, das Willkür minimieren und Gleichbehandlung sichern soll.

Software kann Aufgaben dann zuverlässig übernehmen, wenn die Anforderungen klar definiert und vorhersehbar sind. Nirgends sind sie so vollständig aufgeschrieben wie im Recht. Was fehlt, ist nur die Form: Gesetze liegen als Prosa vor, nicht als formales Regelwerk. Der digitale Gesetzeszwilling schließt diese Lücke. Für das Buch haben wir den österreichischen IT-Kollektivvertrag 2023 in eine solche maschinenlesbare Form in XML übersetzt, gemeinsam mit dem ERP-Hersteller BMD, der Wirtschaftskammer Oberösterreich und einem juristischen Experten. Die Erfahrung daraus: Die Gehaltstabelle mit Mindestgrundgehältern und Vorrückungsregeln ließ sich unmittelbar formalisieren, Prozessregelungen zur Verhandlung und Geltung des Vertrags nicht. Die eigentliche Herausforderung lag nicht in der Technik, sondern in den hierarchischen Abhängigkeiten zwischen Verfassung, Gesetzen und Verordnungen; deshalb empfehlen wir, nicht mit einer Gesamtumstellung zu beginnen, sondern jede Gesetzesänderung zum Anlass für einen Zwilling zu nehmen. Das Regelwerk selbst war vorhanden.

Die Begründungspflicht ist die Spezifikation der Nachvollziehbarkeit

Die zweite Eigenschaft wird noch häufiger als Last empfunden. Ein hoher Anteil der Arbeitszeit im analogen Staat entfällt auf Dokumentation und Protokollierung, weil fast jede Entscheidung schriftlich begründet und festgehalten werden muss. In Unternehmen gilt vergleichbarer Aufwand als Overhead, den man wegrationalisiert. In der Verwaltung ist er gesetzlich vorgeschrieben, und das ist gut so.

Denn was das Gesetz von einem Bescheid verlangt, ist exakt das, was von einer automatisierten Entscheidung verlangt werden muss. § 60 des österreichischen Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangt in der Begründung die Ergebnisse des Ermittlungsverfahrens, die bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen und die darauf gestützte Beurteilung der Rechtsfrage; § 39 des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes verlangt die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe. Übersetzt in die Sprache der Software: Datenbasis, Ableitung, Rechtsgrundlage. Ein System, das nicht für jede Entscheidung zeigen kann, auf welchen Daten und welcher Rechtsgrundlage sie beruht, ist im Staat nicht abnahmefähig. Dieses Kriterium existierte lange, bevor jemand über künstliche Intelligenz sprach.

Die Begründungspflicht wirkt damit als Filter für die Architektur. Sie drängt zu Entscheidungskernen, die sich im Vorhinein festlegen, validieren und zertifizieren lassen, in unserem Modell die digitalen Gesetzeszwillinge, mit lückenlosem Logging und Historisierung jeder Entscheidung. Lernende Verfahren haben ihren Platz dort, wo Muster zu erkennen sind, etwa bei der Betrugserkennung; sie dürfen aber nicht allein auf historischen Erfahrungsdaten aufbauen, weil sich darin alte Vorurteile fortschreiben, und ihre Ergebnisse müssen denselben Prüfungen standhalten. Und die Pflicht kehrt sich um: Was heute Arbeitszeit kostet, entsteht in einem selbstfahrenden Verfahren als Nebenprodukt, weil jede Transaktion automatisch beurkundet und nachvollziehbar ist. Die Dokumentationspflicht bleibt, der Dokumentationsaufwand verschwindet.

Die Gewaltenteilung ist ein eingebautes Qualitätsmanagement

Wer in einem Unternehmen Entscheidungen an Software überträgt, muss die Governance dafür erst aufbauen: Wer definiert die Regeln, wer prüft sie, wer betreibt das System, wer hört die Beschwerde? Der Staat hat diese Struktur seit Jahrhunderten. In unserem Modell definiert die Legislative die formalen Regelwerke und veröffentlicht sie offen, die Judikative auditiert und zertifiziert die Regelwerke und die ausführende Software, die Exekutive stellt Plattformen und Fachverfahren bereit. Dazu kommen Kontrollinstanzen, die ein Unternehmen in dieser Form nicht kennt: Verwaltungsgerichte, Rechnungshöfe, Volksanwaltschaft und parlamentarische Kontrolle.

Daraus entsteht ein Regelkreis: Wo eine Unstimmigkeit sichtbar wird, lässt sie sich anhand der protokollierten Entscheidung bis zu ihrem Ursprung prüfen, bis hin zur Frage, ob das Regelwerk selbst korrigiert werden muss. Die bestehende Gewaltenteilung ist damit keine Hürde für die Digitalisierung, sondern ihre ideale Voraussetzung. Das gilt umso mehr, seit das Europäische Parlament am 13. März 2024 die KI-Verordnung angenommen hat: Viele Anwendungen im öffentlichen Sektor werden als Hochrisiko eingestuft und verlangen Dokumentation, Transparenz und menschliche Aufsicht. Kein anderer Sektor bringt die Institutionen dafür bereits mit.

Was die Verwaltung langsam erscheinen lässt, ist zugleich ihre wichtigste Voraussetzung für Autonomie: Sie handelt nach geschriebenen Regeln und begründet jede Entscheidung.

Was „idealer Kandidat“ nicht bedeutet

Damit die These nicht missverstanden wird, vier Abgrenzungen:

• Keine Verwaltung ohne Menschen. Die Zielmarke liegt bei rund 80 Prozent der Entscheidungen, nicht bei 100. Ermessensentscheidungen, Härtefälle und alle politischen Festlegungen bleiben bei Menschen. Ob auf einer Landstraße 80 oder 100 km/h gelten, entscheidet die Politik; die Software liefert die Analysen dazu.
• Keine Software, die Gesetze auslegt. Automatisiert werden die regelgebundenen Anteile eines Verfahrens. Generative KI-Systeme wie ChatGPT können beim Verstehen und Formulieren helfen; die Entscheidung selbst beruht auf geprüften und zertifizierten Regelwerken.
• Keine Fortschreibung alter Diskriminierung. Daten und Algorithmen müssen vor dem Einsatz und laufend auf Vorurteile geprüft werden. Der Vorteil gegenüber der menschlichen Entscheidung: Diese Prüfung ist überhaupt möglich, weil jede Entscheidung protokolliert ist. Transparenz gegenüber den Betroffenen unterscheidet den gläsernen Staat vom Überwachungsstaat.
• Keine Leuchtturmprojekte. Einzelne Apps und Portale ändern die Stufe nicht. Es braucht ein Fundament aus Registern, dem Once-Only-Prinzip der EU (Verordnung (EU) 2018/1724) und digitalen Basisdiensten, auf dem Stufe für Stufe aufgebaut wird.

Der nächste Schritt

Das Buch „Der selbstfahrende Staat“ erscheint 2024 bei Springer Gabler; die Evolutionsstufen und das Denkmodell dahinter beschreiben wir bereits auf der Seite Der selbstfahrende Staat. Wie wir Ministerien, Länder und Kommunen von der Digitalisierungsstrategie bis zum unabhängigen Projektcontrolling begleiten, finden Sie unter Öffentliche Verwaltung. In den kommenden Beiträgen dieser Reihe vertiefen wir einzelne Bausteine des Modells; wenn Sie vorher wissen möchten, auf welcher Stufe Ihre Organisation steht, sprechen Sie uns an.