Kommunalsteuer als Prüfstein

Ein Forschungsprogramm braucht Anwendungsfälle, die es nicht schonen. Nach dem Prototyp zur Einkommensteuer und der oberösterreichischen Tourismusabgabe haben wir am Institut für Wirtschaftsinformatik – Data & Knowledge Engineering der Johannes Kepler Universität Linz die Kommunalsteuer als nächsten Anwendungsfall gewählt: bundesgesetzlich geregelt, von jeder Gemeinde eingehoben, von praktisch jedem Arbeitgeber monatlich selbst berechnet. Dieser Beitrag erklärt, was einen guten Prüfstein ausmacht, wie die Kommunalsteuer in die vier Schichten eines digitalen Gesetzeszwillings fällt, wo ihr Determinismus endet und mit welcher Methode wir den Nutzen messen wollen.

Was ein Prüfstein leisten muss

Die Wahl eines Anwendungsfalls ist Teil der Methode. Wir arbeiten nach Design Science Research: Das Artefakt, die Architektur mit ihren vier Schichten, wird gebaut, an einem realen Fall demonstriert und evaluiert; die Ergebnisse fließen in die nächste Iteration. Ein Fall, der die Architektur bestätigt, ohne sie zu belasten, sagt wenig aus. Aus den bisherigen Prototypen und unserer laufenden Interviewstudie mit Expertinnen und Experten aus Verwaltung, Rechtswissenschaft und Softwareentwicklung haben sich fünf Anforderungen an einen Prüfstein herausgebildet.

• Ein deterministischer Kern mit klaren Parametern. Die Berechnung muss aus vollständigen Falldaten eindeutig folgen: Sätze, Freibeträge, Schwellen. Nur solche Bestimmungen gehören in einen Zwilling; Ermessen bleibt beim Menschen.
• Viele Umsetzende. Der Nutzen eines zentral bereitgestellten Modells wächst mit der Zahl derer, die das Gesetz heute je für sich nachprogrammieren.
• Verfügbare Wahrheit. Ein Modell lässt sich nur prüfen, wenn es entschiedene Fälle gibt, gegen die es antreten kann: von Expertinnen und Experten gerechnete Testfälle oder reale Daten einer Behörde.
• Kanten, die die Architektur belasten. Ein guter Fall enthält Stellen, an denen die Trennung der Schichten schwerfällt: Querverweise auf andere Gesetze, mehrere beteiligte Behörden, Sachverhalte, die sich über Zuständigkeiten hinweg erstrecken.
• Rechtliche Tiefe. Kompetenznormen der Verfassung, referenzierte Gesetze, Verordnungen, Erlässe und Judikatur müssen zumindest so weit erfasst sein, dass der Zwilling weiß, worauf er verweist und was er nicht abbildet.

Die Tourismusabgabe erfüllt die ersten drei Anforderungen gut, die letzten beiden nur begrenzt: Sie ist Landesrecht, wird von einer Behörde vollzogen und verweist wenig nach außen. Die Kommunalsteuer erfüllt alle fünf.

Was die Kommunalsteuer ist

Die Kommunalsteuer nach dem Kommunalsteuergesetz 1993 (KommStG 1993) ist eine Abgabe auf Arbeitslöhne. Ihr unterliegen die Arbeitslöhne, die ein Unternehmen in einem Kalendermonat an die Dienstnehmerinnen und Dienstnehmer einer im Inland gelegenen Betriebsstätte gewährt (§ 1). Der Steuersatz beträgt 3 Prozent der Bemessungsgrundlage; übersteigt die monatliche Bemessungsgrundlage 1.460 Euro nicht, wird ein Freibetrag von 1.095 Euro abgezogen (§ 9). Das Gesetz ist Bundesrecht, die Steuer steht den Gemeinden zu; erhebungsberechtigt ist die Gemeinde, in der die Betriebsstätte liegt (§ 7). Das Unternehmen berechnet sie für jeden Kalendermonat selbst und entrichtet sie bis zum 15. des Folgemonats (§ 11); bis Ende März folgt eine Jahreserklärung.

Damit hat die Kommunalsteuer eine Konstellation, die in unserem Forschungsprogramm neu ist: ein Text, über 2.000 erhebende Gemeinden (Statistik Austria), praktisch jeder Arbeitgeber als Schuldner und dazwischen die Lohnverrechnungssoftware, die die Berechnung in Wahrheit durchführt. Jede Novelle, sei es eine Änderung des Freibetrags oder des Befreiungskatalogs, muss heute in jeder Lohnverrechnung, in jeder gemeindlichen Abgabensoftware und in jeder Prüfroutine nachgezogen werden. Das ist der n-fache Implementierungsaufwand, den wir in unserem Beitrag zum Internationalen Rechtsinformatik Symposion IRIS 2025 im Februar als Grundproblem beschrieben haben, nur mit einem sehr großen n.

Die Kommunalsteuer in vier Schichten

Im zweiten Beitrag dieser Serie haben wir die Architektur beschrieben, die Text, Bedeutung, Parameter und Berechnung voneinander trennt. Für die Kommunalsteuer sieht die Zuordnung so aus:

Die Berechnung selbst passt in einen Satz: Die Steuer beträgt 3 Prozent der Bemessungsgrundlage, also der Summe der Arbeitslöhne im Kalendermonat; übersteigt die Bemessungsgrundlage des Unternehmens die Freigrenze nicht, wird vorher der Freibetrag abgezogen. Stabil ist die Logik; was sich ändert, sind die Zahlen. Genau deshalb gehören Satz, Freibetrag und Freigrenze in die Konfiguration und nicht in den Code. Eine Anpassung des Freibetrags wäre im Zwilling die Änderung eines Werts mit Verweis auf die novellierte Bestimmung, kein Programmierauftrag an tausende Stellen.

Die Ontologie leistet hier mehr als bei der Tourismusabgabe. Den Begriff des Dienstnehmers definiert das KommStG nicht für sich allein, sondern mit Rückgriff auf das Einkommensteuergesetz: Er umfasst Personen in einem Dienstverhältnis nach § 47 Abs. 2 EStG 1988, an Kapitalgesellschaften wesentlich beteiligte Personen nach § 22 Z 2 EStG 1988 und überlassene Arbeitskräfte (§ 2 KommStG). Die Bemessungsgrundlage nimmt bestimmte Bezüge ausdrücklich aus, etwa Ruhe- und Versorgungsbezüge oder Arbeitslöhne an begünstigte Behinderte (§ 5 Abs. 2). Der Zwilling der Kommunalsteuer muss also Begriffe importieren, die in einem anderen Gesetz definiert sind, und er muss wissen, welche Ausschnitte dieses anderen Gesetzes er dafür braucht.

Wo der Determinismus endet

Die Kanten, die die Architektur belasten, hat die Kommunalsteuer an drei Stellen.

Die Zerlegung. Erstreckt sich eine Betriebsstätte über mehrere Gemeinden, ist die Bemessungsgrundlage vom Unternehmen auf die beteiligten Gemeinden zu zerlegen; dabei sind nach § 10 die örtlichen Verhältnisse und die durch das Bestehen der Betriebsstätte erwachsenden Gemeindelasten zu berücksichtigen. Das ist keine Formel, sondern eine Bewertung. Einigen sich Gemeinden und Unternehmen nicht, entscheidet das Finanzamt mit Zerlegungsbescheid. Ein Zwilling kann die Bemessungsgrundlage je Betriebsstätte ermitteln und die beteiligten Gemeinden benennen; den Schlüssel für die Aufteilung einer mehrgemeindlichen Betriebsstätte gibt das Gesetz nicht vor, also gibt der Zwilling ihn auch nicht vor.

Die Befreiungen. § 8 befreit unter anderem Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen, soweit sie mildtätigen Zwecken oder gemeinnützigen Zwecken auf dem Gebiet der Gesundheitspflege, der Kinder-, Jugend-, Familien-, Kranken-, Behinderten-, Blinden- und Altenfürsorge dienen. Ob eine Körperschaft diese Voraussetzungen erfüllt, richtet sich nach den §§ 34 ff. der Bundesabgabenordnung und ist eine Prüfung von Satzung und tatsächlicher Geschäftsführung, keine Berechnung. Der Zwilling kann eine Befreiung anwenden, wenn sie als Eingabe feststeht, aber nicht über sie entscheiden.

Der Dienstnehmerbegriff. Ob eine geschäftsführende Gesellschafterin oder ein geschäftsführender Gesellschafter wesentlich beteiligt ist, ob bei einer Arbeitskräfteüberlassung nach Ablauf von sechs Monaten die Gemeinde des Beschäftigers statt jener des Überlassers erhebungsberechtigt ist (§ 7), ob ein Bezug unter eine Ausnahme des § 5 Abs. 2 fällt: Diese Fragen sind meist eindeutig, aber sie hängen an Definitionen außerhalb des KommStG. Hier zeigt sich, ob die Ontologie trägt.

Aus den bisherigen Interviews unserer Studie zeichnet sich als erstes Gestaltungsprinzip die selektive Automatisierung ab: Ein Zwilling bildet nur deterministische, parametrisierbare Teilentscheidungen ab und gibt alles andere erkennbar an Menschen zurück. An der Kommunalsteuer lässt sich dieses Prinzip zeigen: Die Berechnung ist automatisierbar, die Zerlegung einer mehrgemeindlichen Betriebsstätte und die Anerkennung der Gemeinnützigkeit sind es nicht.

Ein Prüfstein ist nicht der Fall, der am leichtesten funktioniert, sondern der Fall, der am deutlichsten zeigt, wo das Modell aufhören muss.

Den Nutzen messen: der Szenarienvergleich als Methode

Für die Tourismusabgabe nach dem Oö. Tourismusgesetz 2018 haben wir dafür ein Belastungsmodell mit fünf Implementierungsarchitekturen aufgestellt und den Aufwand in Personentagen geschätzt: Erstimplementierung plus ein Jahr Wartung, für alle Beteiligten zusammen.

1. A: manuell und dezentral. Der Status quo. Jeder Betrieb oder sein Softwareanbieter liest das Gesetz und programmiert die Berechnung selbst.
2. B: werkzeuggestützt und dezentral. Ein Übersetzungswerkzeug beschleunigt die Arbeit, aber jeder erzeugt weiterhin seine eigene Implementierung.
3. C: manuell und zentral. Eine Stelle, Behörde oder Anbieter, programmiert von Hand eine Lösung, die alle nutzen; die Herleitung bleibt oft proprietär oder schwer nachvollziehbar.
4. D: Sprachmodell statt Code. Gesetzestext und Falldaten werden einem Sprachmodell vorgelegt, das die Abgabe ausrechnen soll.
5. E: werkzeuggestützt und zentral. Ein Zwilling wird einmal erzeugt, von Expertinnen und Experten geprüft und als offene Schnittstelle allen bereitgestellt.

Von rund 29.000 beitragspflichtigen Betrieben in Oberösterreich haben wir die 231 größten betrachtet, bei denen eine eigene Implementierung realistisch ist. Unter den Annahmen des Modells summiert sich Szenario A auf rund 4.040 Personentage, Szenario E auf rund 116, eine Reduktion um etwa das 35-Fache. Der größere Teil dieses Effekts stammt aus der Zentralisierung, ein kleinerer aus der Werkzeugunterstützung; in der Wartung sinkt der jährliche Aufwand von rund 229 auf rund 34 Personentage. Die Korrektheit haben wir gegen 100 von einer Steuerberatungskanzlei zertifizierte Testfälle geprüft: Jede von Expertinnen und Experten abgenommene Implementierung, ob zentral oder dezentral, war fehlerfrei; ein Sprachmodell ohne Modell dahinter liefert in unseren Versuchen schwankende Ergebnisse und unzuverlässige Verweise auf das Gesetz.

Für die Kommunalsteuer werden wir dieselbe Methode anwenden, mit anderen Größen. Das n ist nicht die Zahl der Betriebe eines Bundeslandes, sondern die Zahl der Lohnverrechnungssysteme, gemeindlichen Abgabenlösungen und Prüfroutinen im ganzen Land; die Änderungsanfälligkeit ist höher, weil die Bemessungsgrundlage an das Einkommensteuerrecht gekoppelt ist und jede Änderung dort durchschlägt. Zahlen dazu nennen wir erst, wenn die Erhebung abgeschlossen und publiziert ist.

Partner und Vorgehen

Ein Prüfstein mit realen Daten braucht Partner, die sie haben. Für die Kommunalsteuer arbeiten wir mit dem Bundeskanzleramt, der Stadt Linz (Büro des Magistratsdirektors), der Johannes Kepler Universität Linz und der Binary Growth GmbH zusammen. Die Stadt Linz kennt als erhebende Gemeinde die tatsächlichen Fälle; gegen diese Realdaten und mit Expertengruppen aus Verwaltung und Steuerpraxis wird der Zwilling evaluiert. Das Bundeskanzleramt bringt die Perspektive des Bundes ein, dessen Gesetz hier von über 2.000 Gemeinden vollzogen wird.

Das Vorgehen folgt dem Arbeitsweg aus dem zweiten Beitrag: abgrenzen, in Funktionalitäten schneiden, Begriffe fixieren, Parameter herauslösen, Logik schreiben und prüfen. Für die Kommunalsteuer bedeutet das zunächst drei Funktionalitäten: die Berechnung je Betriebsstätte, die Befreiungen als Eingabe und die Zerlegung mit ihrer bewussten Grenze. Jede Bestimmung erhält einen dauerhaften Anker im Rechtsinformationssystem des Bundes, jede Ontologieklasse einen Verweis auf die Textstelle, aus der sie stammt, jeder Parameter seine Fundstelle. Sprachmodelle dürfen Vorschläge machen; abgenommen wird von Menschen. Das Ergebnis soll, wie für die Tourismusabgabe vorgesehen, als offener Quellcode mit Schnittstelle vorliegen, damit Lohnverrechnungssoftware, Gemeinden und Prüfende dieselbe Berechnung aufrufen, statt sie nachzubauen.

Was ich mir von diesem Fall erwarte, ist weniger eine Bestätigung als eine Präzisierung. Die Tourismusabgabe hat gezeigt, dass die Architektur für eine Landesabgabe trägt. Die Kommunalsteuer wird zeigen, wie ein Zwilling mit Begriffen aus fremden Gesetzen, mit mehreren Behörden und mit Bestimmungen umgeht, die absichtlich Bewertungsspielraum lassen. Wenn die vier Schichten das aushalten, gilt das Muster für einen großen Teil des Abgabenrechts, und der Übergang zur automatisierten Stufe, den wir in „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024) beschrieben haben, bekommt einen belastbaren Referenzfall. Wenn nicht, wissen wir, wo nachzuarbeiten ist.

Der nächste Schritt

Den Stand des Forschungsprogramms beschreibt die Seite Digitaler Gesetzeszwilling; die Beiträge zum IRIS 2025 und zum ACM Symposium on Computer Science and Law 2025 finden Sie unter Publikationen. Gemeinden, Anbieter von Lohnverrechnungssoftware und Steuerberatungskanzleien, die Fälle beisteuern oder den Zwilling der Kommunalsteuer früh gegen ihre eigene Berechnung prüfen möchten, können uns ansprechen.