Kommunen zuerst

Wer dem Staat begegnet, begegnet meistens der Gemeinde: bei der Anmeldung des Wohnsitzes, beim Kinderbetreuungsplatz, beim Bauansuchen, bei der Müllabfuhr, bei der Anmeldung eines Festes. In unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024) steht der Bund im Mittelpunkt, weil dort die Gesetze und die großen Datentöpfe liegen. Für die Umsetzung halten wir dennoch die Gemeinde für den besten Startpunkt. Dieser Beitrag begründet das, zeigt, was Kommunen dafür von Land und Bund brauchen, und beschreibt, womit sie heute beginnen können.

Wo der Staat den Alltag berührt

Im Buch beschreiben wir den Aufbau eines föderalen Staates mit dem Bild eines Granatapfels: Im Zentrum liegen viele kommunale Kernkompetenzen, eine Membran fasst sie zusammen, das sind die Länder, und eine Außenschale schützt und versorgt sie, das ist der Bund. Die Kommunen, also Städte, Gemeinden, Kreise oder Bezirke, sind für die lokalen Angelegenheiten zuständig: Stadtplanung, lokale Verkehrsbetriebe, soziale Dienste, Abfallwirtschaft, Bildung, Kultur. Der Gemeinderat beschließt, die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister führt aus; eine eigene Gerichtsbarkeit gibt es auf dieser Ebene nicht.

Für die Menschen ist diese Ebene die nächste. Wer in einer Gemeinde am Land wohnt, hat Kindergarten, Schule, Krankenhaus und Polizeistation im persönlichen Umfeld; bereits hier wird der Staat wirksam und sorgt für Sicherheit, Weiterentwicklung und Wohlergehen. Die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister erfasst die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger und setzt sie vor Ort um, von der neuen Infrastruktur über verkehrsberuhigte Zonen bis zum Kreisverkehr. Von den Verwaltungsleistungen, die Bund, Länder und Kommunen im föderalen Mehrebenensystem erbringen, wird ein großer Teil in der Gemeinde beantragt, bearbeitet und erlebt. Ob der selbstfahrende Staat für die Menschen spürbar wird, entscheidet sich deshalb nicht in einem Ministerium, sondern am Gemeindeamt.

Drei Gründe, warum die Gemeinde der beste Startpunkt ist

1. Die Verfahren sind einfach und häufig. Die Anmeldung eines Wohnsitzes, die Vergabe eines Kinderbetreuungsplatzes, die Vorschreibung einer Gebühr, die Anmeldung einer Veranstaltung: Diese Verfahren folgen klaren Regeln und wiederholen sich tausendfach. Genau das ist das Profil, das sich in Software abbilden lässt. In früheren Beiträgen dieser Serie haben wir gezeigt, dass Verfahren ohne Formular und ohne Nachweise auskommen, sobald das auslösende Ereignis und die Regeln bekannt sind. Auf kommunaler Ebene ist beides meist der Fall.
2. Die Wege sind kurz. Zwischen dem Anliegen einer Bürgerin oder eines Bürgers und der Entscheidung liegen im Gemeindeamt wenige Personen. Amtsleitung, Gemeinderat und Bürgermeisterin oder Bürgermeister können ein neues Verfahren in Wochen beschließen, nicht in Legislaturperioden. Auch die Beteiligung ist direkt: Anrainerinnen und Anrainer, Vereine und Betriebe sind bekannt und erreichbar. Im Buch beschreiben wir, wie partizipative Bürger-Feedback-Technologie kommunale Dienste proaktiver macht, weil Probleme erkannt werden, bevor sie akut sind. In einer Gemeinde ist dieser Rückkanal kein Projekt, sondern Alltag.
3. Der Nutzen ist sichtbar. Ein Kinderbetreuungsplatz, der ohne Antrag zugeteilt wird, oder eine Veranstaltung, die in wenigen Tagen genehmigt ist, verändert das Bild, das Menschen vom Staat haben. Im Buch gehen wir davon aus, dass der Ruf der Bevölkerung und der Betriebe nach autonomeren Verwaltungsprozessen mit der Zeit so groß wird, dass die Verwaltung selbstfahrend werden muss. Dieser Druck entsteht dort, wo der Nutzen erlebt wird: in der Gemeinde.

Zwei Beispiele aus dem Servicekatalog des Buches zeigen, wie die vier Evolutionsstufen, analog, digital, automatisiert und selbstfahrend, auf kommunaler Ebene konkret aussehen. Bei der Vergabe von Kinderbetreuungsplätzen sprechen Eltern im analogen Staat persönlich am Gemeindeamt vor und legen Unterlagen in Papierform vor; im digitalen Staat reichen sie die Nachweise digital ein und sehen freie Plätze online; im automatisierten Staat ordnet ein Algorithmus die Plätze nach festgelegten Regeln zu; im selbstfahrenden Staat berücksichtigt die Zuweisung die Situation jeder einzelnen Familie. Bei der Anmeldung großer Veranstaltungen prüfen Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter heute Sicherheitskonzepte manuell und stimmen sich mit Polizei, Feuerwehr und Rettung in Sitzungen ab; im automatisierten Staat extrahiert Software die relevanten Informationen aus den Unterlagen, bewertet das Risiko anhand von Teilnehmerzahl, Ort und historischen Daten und beschleunigt die Genehmigung durch automatisierte Workflows.

Das Paradox: anwenden ja, selbst bauen nein

So nahe die Gemeinde am Nutzen ist, so weit ist sie von den Mitteln entfernt. Zwei Einschränkungen benennen wir im Buch deutlich. Erstens haben die Gemeinden keine eigene Gesetzgebung; sie können deshalb auch keine digitalen Gesetzeszwillinge verabschieden. Die Regeln, nach denen ein kommunales Verfahren entscheidet, stammen aus Landes- und Bundesgesetzen, ergänzt um Verordnungen des Gemeinderats, etwa zu Gebühren und Abgabensätzen. Zweitens wäre es ineffizient, für jede Gemeinde eine eigene Softwarelösung zu bauen. Die einmaligen Entwicklungskosten einer umfassenden Verwaltungssoftware liegen nach unserer Einschätzung im Buch bereits auf kommunaler Ebene bei Millionen Euro, dazu kommen mehrere hunderttausend Euro pro Jahr für Weiterentwicklung und Betrieb. Das würde, wie wir im Buch festhalten, die Budgets einzelner Gemeinden überfordern.

„Kommunen zuerst“ heißt deshalb nicht, dass jede Gemeinde ihre eigene Digitalisierung erfindet. Es heißt, dass die kommunalen Lebenslagen zuerst umgesetzt werden, und zwar einmal, für alle. Im Buch schlagen wir vor, dass der Bund die Grundstruktur der Softwarelösungen, Plattformen und Schnittstellen als generische Workflow-Engine bereitstellt: Grundlegende Verwaltungsabläufe werden einmal umgesetzt und je nach fachlichem Bedarf angepasst. Die Software eignet sich dabei die Regelbasis der jeweiligen Ebene an, also die Landesgesetze und die Verordnungen der Gemeinde. Für die Kommunen schlagen wir im Buch vor, dass die Länder oder der Bund generische Lösungen bereitstellen, die an die spezifischen Bedürfnisse der Gemeinden angepasst werden. Auf kommunaler Ebene wird dabei häufig im Verbund agiert, weil Entwicklung und Betrieb ein einzelnes Gemeindebudget überfordern würden.

Für die Daten gilt dasselbe Prinzip. Jede Gemeinde kann ihre Stammdaten, etwa das Inventar des Gemeindeamts, in einem eigenen standardisierten Register führen, das über standardisierte Schnittstellen und ein Rechtemanagement für Land und Bund freigegeben wird. Das Land erhält so ein virtuelles Landesregister, ohne dass Daten umziehen. Ob ein Register zentral beim Bund oder dezentral in den Gemeinden liegt, ist für den selbstfahrenden Staat gleichgültig; entscheidend sind Schnittstellen und ein gesetzlich geregeltes Berechtigungssystem.

Die Gemeinde ist der erste Ort der Anwendung, nicht der erste Ort der Entwicklung.

Magistrat und Landesebene: wo die Ebenen zusammenfallen

Zwischen der kleinen Gemeinde und dem Bund liegt die Ebene, auf der in Österreich ein großer Teil der Verfahren tatsächlich abgewickelt wird: die Bezirkshauptmannschaften der Länder und die Magistrate der Städte mit eigenem Statut. Ein Magistrat vereint mehrere Rollen in einem Apparat. Er ist Gemeindeamt und Bezirksverwaltungsbehörde, in Wien zugleich Amt der Landesregierung, weil Wien Gemeinde und Bundesland in einem ist. Hier treffen hohe Fallzahlen auf eine komplexe Zuständigkeitslage.

Was passiert, wenn ein einfaches Verfahren in dieser Konstellation an die Belastungsgrenze kommt, haben wir im Buch am Beispiel der Wiener Magistratsabteilung 35 beschrieben, die für Zuwanderung und Staatsbürgerschaft zuständig ist. Der ORF berichtete am 17. August 2021, dass von rund 450 eintreffenden E-Mails höchstens 120 bearbeitet werden konnten, dass Telefone den ganzen Tag läuteten, ohne abgehoben zu werden, und dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unter der Dauerbelastung ausbrannten. Die Verfahren, um die es ging, Verlängerungen von Aufenthaltsgenehmigungen, sind rechtlich und verwaltungstechnisch simpel, für die Betroffenen aber existenziell. Das Beispiel zeigt, dass das Volumen ein einfaches Verfahren zum Totalversagen bringen kann, und dass Digitalisierung und Automatisierung die einzige Antwort sind, mit der sich alle Anträge auch in Zukunft erfassen, aufbereiten und bearbeiten lassen.

Für das Verhältnis von Gemeinde und Land folgt daraus zweierlei. Aus unserer Sicht sind die Länder die natürliche Ebene, auf der generische Lösungen für ihre Gemeinden entstehen: Sie vollziehen einen großen Teil des Bundesrechts, sie kennen ihre Gemeinden, und sie haben die Budgets, die einer einzelnen Gemeinde fehlen. Und die Länder profitieren selbst davon. Im Buch beschreiben wir, dass selbstfahrende Bundesländer die Auswirkungen eines Landesgesetzes auf die betroffenen Gemeinden simulieren, bevor es samt digitalem Gesetzeszwilling beschlossen wird. Ein Gesetz, dessen Vollzug in den Gemeinden bereits als Software vorliegt, lässt sich vor der Abstimmung durchrechnen.

Die Hierarchie bleibt dabei intakt, sie wird nur schneller. Im Buch skizzieren wir, wie der Beschluss eines Gemeinderats, eine Schutzhütte in einem Naturschutzgebiet zu errichten, automatisch gegen Landes-, Bundes- und EU-Recht geprüft wird. Bei einem Konflikt geht die Entscheidung an die nächsthöhere Instanz; Einsprüche von Anrainerinnen und Anrainern oder von NGOs werden formal erfasst und automatisiert, in Sonderfällen manuell, geprüft. Der Instanzenzug ist derselbe wie heute, er ist nur in deutlich kürzerer Zeit abgeschlossen.

Womit Gemeinden heute beginnen können

Aus unserer Projektpraxis im öffentlichen Sektor lassen sich fünf Schritte ableiten, die keine Gesamtreform voraussetzen und die eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband heute setzen kann.

• Verfahren nach Häufigkeit und Regelklarheit ordnen. Nicht das prestigeträchtigste, sondern das häufigste Verfahren mit den klarsten Regeln kommt zuerst. Wohnsitzmeldung, Kinderbetreuung, Gebührenvorschreibung und Veranstaltungsanmeldung stehen in fast jeder Gemeinde weit oben.
• Parameter von Regeln trennen. Was in der Gemeinde tatsächlich entschieden wird, also Gebührensätze, Öffnungszeiten oder Vergabekriterien, gehört als Konfiguration in eine gemeinsame Lösung, nicht als eigene Software. Wer diese Trennung sauber dokumentiert, kann eine generische Lösung des Landes ohne Sonderentwicklung übernehmen.
• Im Verbund beschaffen. Der Verbund, also Gemeindeverbände oder gemeinsame IT-Dienstleister, ist der Weg, den wir im Buch für die kommunale Ebene beschreiben. Eine Ausschreibung für zwanzig Gemeinden bringt eine bessere Lösung als zwanzig einzelne.
• Register in Ordnung bringen. Jede Gemeinde führt Daten, die sonst niemand hat: Inventar, Widmungen, Anschlüsse, Friedhof. Diese Daten gehören in standardisierte Register mit Schnittstellen, damit Land und Bund sie nach dem Once-Only-Prinzip nutzen können, statt sie erneut zu erheben.
• Menschen mitnehmen. Im Buch fordern wir, dass Kommunen in Planung, Entwicklung und Umsetzung des digitalen Systems einbezogen werden, inklusive Schulungen. Das gilt in beide Richtungen: Die Gemeinde muss beim Land mitreden, und die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter am Gemeindeamt müssen die neuen Werkzeuge beherrschen, bevor der Schalter zur Ausnahme wird.

Der politische Rahmen ist im Buch klar benannt: Der selbstfahrende Staat wird zentrale Budgets verteilen müssen, um den technologischen Wandel gerade der Kommunen zu ermöglichen. Nur durch gebündelte budgetäre Kräfte wird es möglich, dass 80 Prozent der kommunalen Entscheidungen durch Software getroffen werden. Bis 2040 rechnen wir mit einem umfassenden Change-Management-Prozess, der die Regionalpolitik von den Prinzipien der selbstfahrenden kommunalen Verwaltung überzeugt. Dieser Prozess beginnt nicht mit einem Bundesgesetz, sondern mit Gemeinden, die vorführen, wie es geht.

Der nächste Schritt

Die hierarchische Perspektive des selbstfahrenden Staates, von der Kommune über das Land bis zum Bund und zur EU, beschreibt unser Buch Der selbstfahrende Staat. Wie wir Gemeinden, Städte und Länder dabei begleiten, ihre häufigsten Verfahren zuerst zu automatisieren, lesen Sie auf der Seite Öffentliche Verwaltung.