Register statt Nachweise

Wer bei einer Behörde eine Meldebestätigung, einen Firmenbuchauszug oder eine Strafregisterbescheinigung vorlegt, beweist dem Staat etwas, das der Staat bereits weiß. Das Once-Only-Prinzip der EU verlangt, dass Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen ihre Daten nur ein einziges Mal an die Verwaltung übermitteln. Dieser Beitrag denkt das Prinzip zu Ende: Nicht der digitale Nachweis ist das Ziel, sondern der Verzicht auf den Nachweis, weil berechtigte Stellen direkt im Register lesen. Wir zeigen, was Register dafür leisten müssen und womit Verwaltungen heute beginnen können.

Der Nachweis ist ein Umweg über die Bürgerinnen und Bürger

Der Staat stellt Identität her. Er bestätigt, wer eine Person ist, wo sie wohnt, was ihr gehört, welches Unternehmen sie vertritt und ob sie vorbestraft ist. Genau deshalb muss niemand seine Identität selbst beweisen: Pass, Grundbuch, Firmenbuch und Strafregister nehmen den Menschen diese Last ab. So beschreiben wir es in unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024), und bis hierher ist das Prinzip unstrittig.

Merkwürdig wird es erst im nächsten Schritt. Sobald eine Behörde eine dieser Tatsachen für ein Verfahren braucht, verlangt sie von der antragstellenden Person einen Nachweis: einen Auszug, eine Bestätigung, eine Urkunde. Die Person geht zu Amt A, holt ein Dokument und trägt es zu Amt B, damit Amt B glaubt, was Amt A ohnehin weiß. Der Nachweis ist ein Umweg über die Bürgerinnen und Bürger, ein Relikt aus einer Zeit, in der Register aus Papier bestanden und Behörden untereinander keine Daten austauschen konnten. Aus dieser Geschichte sind langwierige Prozesse gewachsen, die bis heute weitgehend papierbasiert sind, auch wenn Teile davon Schritt für Schritt digitalisiert werden.

Diese Teildigitalisierung verändert wenig. Wer heute eine digitale Meldebestätigung braucht, muss sie in vielen Fällen manuell beantragen, herunterladen und in ein anderes Portal hochladen. Für die Verwaltung und für die Menschen ist so gut wie keine Verbesserung entstanden; der Umweg ist derselbe, nur das Trägermedium hat gewechselt. In den beiden vorangegangenen Beiträgen dieser Serie haben wir das Formular (Das Amt ohne Formular) und den Antrag (Antragslose Verwaltung) als Relikte beschrieben. Der Nachweis ist das dritte, und alle drei hängen zusammen: Ein Formular besteht zu großen Teilen aus Feldern, die ein Register beantworten könnte, und ein Antrag ist oft nichts anderes als die Bündelung von Nachweisen.

Ein Nachweis, den der Staat von mir verlangt, ist eine Auskunft, die er sich selbst geben könnte.

Once-Only: was das Prinzip verlangt und wo Europa steht

Das Once-Only-Prinzip ist keine Vision, sondern geltendes europäisches Recht. Die Verordnung (EU) 2018/1724 über das einheitliche digitale Zugangstor verpflichtet die Mitgliedstaaten, Nachweise für bestimmte grenzüberschreitende Verfahren über ein gemeinsames technisches System auszutauschen; dieses Once-Only Technical System muss seit Dezember 2023 in Betrieb sein. Deutschland hat mit dem Registermodernisierungsgesetz von 2021 die Grundlage geschaffen, Personen über eine einheitliche Identifikationsnummer in den Verwaltungsregistern eindeutig zuzuordnen, und ein Datenschutzcockpit vorgesehen, in dem Bürgerinnen und Bürger sehen, welche Behörde welche Daten abgerufen hat. Österreich verfügt seit Langem über digitale Zentralregister wie das Zentrale Melderegister und das Firmenbuch, arbeitet mit bereichsspezifischen Personenkennzeichen und hat die Volkszählung 2011 vollständig aus Registern durchgeführt. Estland zeigt mit seiner Datenaustauschschicht X-Road seit 2001, wie Behörden Daten untereinander abfragen, statt sie von den Menschen zu verlangen.

Der Grundsatz selbst ist in unserem Buch so formuliert: Sämtliche Daten werden nur ein einziges Mal an der relevanten Stelle erfasst, gespeichert und verarbeitet und können dann von allen berechtigten Teilorganisationen genutzt werden. Meldet sich eine Person im Gemeindeamt mit ihrer neuen Adresse an, kann auch der Bund auf diese Meldedaten zugreifen. Und damit die Anmeldung über eine App in jeder Gemeinde funktioniert, braucht der Bund Schnittstellen zu allen Ländern und Kommunen, denn das Meldewesen ist trotz zentralem Register föderal organisiert. Für die Menschen ist der Gewinn greifbar: Sie müssen nicht bei jedem Behördenkontakt dieselben Daten erneut eingeben oder, wie wir es im Buch beschreiben, fünf oder sechs Dokumente vorlegen.

Ein Punkt wird in der Diskussion oft übersehen. Once-Only setzt eine Prämisse voraus, die unserem ganzen Buch zugrunde liegt: Wir, das Volk, vertrauen unserem demokratischen Staat und stellen ihm die Daten zur Verfügung, die er für seine Aufgaben braucht. Das ist keine neue Forderung. Melderegister, Grundbuch und Gerichtsakten gibt es längst; der Staat musste immer über Daten seiner Bevölkerung verfügen, um hoheitlich handeln zu können. Neu ist, dass diese Daten vernetzt werden, und mit der Vernetzung wird die Nachvollziehbarkeit jeder Nutzung zur Bedingung.

Was ein Register leisten muss

Once-Only steht und fällt mit der Qualität der Register. Ein Register ist mehr als eine Datenbank: Wir beschreiben digitale Register im Buch als Spezialform der digitalen Basisdienste, die die Stammdatentöpfe eines Staates speichern und verwalten, den Zugriff ermöglichen und zugleich die Zugriffsrechte und Protokollierungsregeln implementieren. Daraus ergeben sich fünf Anforderungen:

1. Eindeutige Identität. Jede Person, jedes Unternehmen und jedes Grundstück braucht ein Kennzeichen, über das sich Daten aus verschiedenen Registern zusammenführen lassen. Die deutsche Machbarkeitsstudie für ein Bildungsregister (Gawronski 2020), die wir im Buch aufgreifen, setzt deshalb zuerst ein Personenkennzeichen voraus; solange es fehlt, bleiben Vorname, Nachname, Geburtsdatum und Geburtsort die Mindestmerkmale, um eine Person eindeutig zu identifizieren, und historische Daten lassen sich nicht sauber verknüpfen. Deutschland löst dies über die Identifikationsnummer, Österreich über bereichsspezifische Kennzeichen.
2. Eine führende Quelle je Stammdatum. Für jede Tatsache gibt es genau eine Stelle, die sie erfasst und verantwortet. Alle anderen lesen. Das gilt unabhängig davon, ob das Register zentral beim Bund oder verteilt in den Gemeinden geführt wird.
3. Standardisierte Schnittstellen und vollständige Datenoperationen. Jeder Datensatz muss angelegt, gelesen, bearbeitet, gelöscht und gefunden werden können, und für jede dieser Operationen muss eine präzise Rechtestruktur regeln, wer sie ausführen darf. Ohne standardisierte Schnittstellen bleiben Daten in ihrem Entstehungsbereich stecken, etwa Gesundheitsdaten, die in einem anderen Bundesland erhoben wurden und zu Hause nicht weiterverwendet werden können.
4. Lückenlose Protokollierung. Jeder Zugriff wird gespeichert, ist für die betroffene Person einsehbar und kann kontrolliert werden. Das ist der eigentliche Fortschritt beim Datenschutz: Die Suche nach einer sensiblen Information per Klick lässt sich protokollieren, das Blättern in Aktenstapeln nicht.
5. Föderale Gleichwertigkeit. Ein digitaler Staat kommt mit zentraler und verteilter Datenhaltung gleich gut zurecht. Jede Gemeinde kann ihre Daten in einem eigenen, standardisierten Register führen, das per Rechteverwaltung für Land und Bund freigegeben wird; das Land erhält ein virtuelles Landesregister, ohne dass die Daten umziehen. Wo eine Zuständigkeit liegt, bleibt eine politische und rechtliche Frage; technisch ist sie einfach zu lösen.

Wer diese fünf Anforderungen erfüllt, kann Nachweise Schritt für Schritt durch Registerabfragen ersetzen. Die folgende Übersicht zeigt, welche Quelle heute üblichen Nachweisen in Deutschland und Österreich zugrunde liegt.

Zu Ende gedacht: vom Nachweis zum digitalen Zwilling

Die Evolutionsstufen, die wir im Buch für alle Verwaltungsleistungen beschreiben, gelten auch für den Nachweis. Im analogen Staat erscheinen Eltern nach einer Geburt persönlich beim Amt und legen Papierdokumente vor. Im digitalen Staat reichen sie dieselben Nachweise digital ein, und die Geburtsurkunde wird digital ausgestellt. Im automatisierten Staat entsteht die Geburtsurkunde nach dem Once-Only-Prinzip automatisch aus den Daten, die die Krankenhausverwaltung erfasst hat, und die Folgeprozesse laufen von selbst an: die Meldung an die zuständigen Behörden, die Ausstellung von Ausweisen, die Beantragung von Förderungen. Der Nachweis ist hier nicht digitalisiert, sondern verschwunden.

Die letzte Stufe geht einen Schritt weiter. Im selbstfahrenden Staat hat jede Person, jede Organisation und jedes Unternehmen einen digitalen Zwilling auf Datenebene in der Verwaltung. Für Unternehmen wird dieser Zwilling bei der Gründung angelegt und besteht bis zur Schließung; die bestehenden Register speichern seine Stammdaten, und durch deren Verknüpfung laufen Verfahren ohne Zutun ab. Beschäftigungsdaten müssen dann nicht mehr redundant bei Unternehmen, Kommunen, Ländern, Registern, Sozialversicherungsträgern, Ministerien, Statistikämtern und Finanzämtern gehalten und gewartet werden. Für die Menschen bündelt eine Public Service Wallet alle Ausweise, Nachweise und Bestätigungen in Echtzeit und ohne Antrag. Die im Frühjahr 2024 beschlossene Novelle der eIDAS-Verordnung, die Verordnung (EU) 2024/1183, verpflichtet die Mitgliedstaaten, eine europäische digitale Identitätsbrieftasche anzubieten, und weist in genau diese Richtung.

Wichtig ist, was diese Wallet nicht ist: kein Ordner mit PDF-Nachweisen, die man weiterhin hochlädt. Sie ist die Sicht der Person auf ihre Registerdaten und auf die Zugriffe darauf. Der Nachweis wandert nicht mehr von Amt zu Amt; das berechtigte Amt liest im Register, und die Person sieht, dass es gelesen hat. Erst damit ist Once-Only zu Ende gedacht: Das Ziel ist nicht der digitale Nachweis, sondern der überflüssige Nachweis.

Woran es in der Praxis hängt

In unseren Projekten mit Verwaltungen erleben wir selten, dass das Recht eine Registerabfrage verbietet. Wie wir im Buch festhalten, sind es viel weniger die juristischen Fragen des Amtsgeheimnisses oder des Datenschutzes, die eine wechselseitige Nutzung verhindern, als das historisch gewachsene Misstrauen gegenüber datenverarbeitenden Stellen und das Denken in Datentöpfen, die nur im eigenen Bereich genutzt werden sollen. Dazu kommt ein handwerkliches Problem: Viele Verfahrensgesetze und Verordnungen formulieren die Beibringungspflicht der antragstellenden Person, nicht die Erhebungspflicht der Behörde. Solange ein Gesetz sagt „hat vorzulegen“, bleibt der Nachweis, auch wenn das Register längst existiert.

Daraus ergibt sich ein pragmatischer Einstieg, der keine Gesamtreform voraussetzt:

• Nachweisinventar erstellen. Für jedes Verfahren einer Organisation auflisten, welche Nachweise verlangt werden, welches Register die zugrunde liegende Tatsache führt und ob eine Abfrage bereits rechtlich zulässig ist. Nach unserer Erfahrung aus Verwaltungsprojekten stammt ein Großteil der Nachweise aus wenigen Registern.
• Zuständigkeit für Stammdaten klären. Für jede Tatsache muss feststehen, wer sie führt und wie der wechselseitige Zugriff samt Protokollierung geregelt ist, gerade dort, wo ein zentrales Gesetz in den Ländern unterschiedlich vollzogen wird.
• Vorlagepflicht in Erhebungspflicht umformulieren. Bei jeder Novelle einer Verfahrensvorschrift prüfen, ob „hat vorzulegen“ durch „wird aus dem Register erhoben“ ersetzt werden kann. Das ist eine Frage der Legistik, nicht der Technik.
• Schnittstellen und Protokollierung als Basisdienst bauen. Registerabfragen gehören nicht in jedes Fachverfahren einzeln, sondern in einen gemeinsamen Dienst, der Rechte, Protokollierung und Auskunft für alle bereitstellt.
• Zugriffe sichtbar machen. Bürgerinnen und Bürger sowie Unternehmen sollen sehen, welche Stelle wann welche Daten gelesen hat. Diese Transparenz ist die Gegenleistung für die Vernetzung und die Voraussetzung dafür, dass das Vertrauen trägt.

Ein Grundsatz gilt dabei immer: Der digitale Staat sammelt nicht zügellos, sondern erfasst aufgrund der Rechtslage nur jene Daten, die er für seine Aufgaben und Services benötigt. Once-Only bedeutet nicht mehr Daten, sondern weniger Kopien.

Der nächste Schritt

Wie Register, Basisdienste und digitale Zwillinge im Gesamtbild des selbstfahrenden Staates zusammenwirken, beschreibt unser Buch Der selbstfahrende Staat. Wie wir Verwaltungen beim Nachweisinventar, bei der Klärung von Zuständigkeiten und beim Aufbau von Registerdiensten begleiten, lesen Sie auf der Seite Öffentliche Verwaltung.