Resilienz des Staates

Ein Staat, der rund 80 Prozent seiner Verwaltungsentscheidungen Software überlässt, ist genau so verlässlich wie diese Software. In unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“ (Springer Gabler 2024) führen wir Resilienz deshalb als eigene Dimension neben Autonomie, Nachhaltigkeit und Humanität. Dieser Beitrag beantwortet die drei Fragen, die uns Verwaltungen dazu am häufigsten stellen: Was passiert bei einem Ausfall? Wie werden Manipulationen verhindert und erkannt? Und welche Rückfallebene bleibt, wenn beides eintritt?

Der analoge Staat ist nicht die sichere Variante

Der häufigste Einwand gegen den selbstfahrenden Staat lautet: Papier fällt nicht aus. Das stimmt, und es geht am Problem vorbei. Im Buch beschreiben wir den Fall einer Wiener Magistratsabteilung, über den der ORF am 17. August 2021 berichtete: Die Telefone läuten den ganzen Tag, abgehoben wird so gut wie nie; von rund 450 E-Mails pro Tag konnten höchstens 120 bearbeitet werden; Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erkrankten an Burn-out oder ließen sich versetzen. Rechtlich und administrativ ist die Verlängerung einer Aufenthaltsgenehmigung ein einfaches Verfahren. Es ist an der Menge gescheitert, nicht an der Technik. Dazu kommt, was wir im Buch mit Verweis auf die Berichterstattung der „Presse“ von 2022 festhalten: In Österreich gehen bis Mitte der 2030er-Jahre etwa 45 Prozent des Personals im Bundesdienst in den Ruhestand, im IT-Bereich noch früher, und diese Menge an Fachkräften lässt sich nicht nachbesetzen.

Der analoge Staat versagt leise. Rückstände wachsen, Anfragen bleiben liegen, und es gibt kein Protokoll dessen, was nicht bearbeitet wurde. Der digitale Staat versagt anders: sichtbar, auf einen Schlag und messbar. Resilienz ist also keine Eigenschaft des Trägermediums, sondern der Architektur. Wer den Staat auf Software stellt, tauscht ein schleichendes Risiko gegen ein abruptes und muss für das abrupte Risiko entwerfen. Im Beitrag Vier Dimensionen für den Staat habe ich Resilienz deshalb als Architekturentscheidung bezeichnet, die sich nicht nachträglich einbauen lässt.

Ausfall: Wenn die Software steht

Am 19. Juli 2024 hat ein fehlerhaftes Update einer Sicherheitssoftware nach Angaben von Microsoft rund 8,5 Millionen Windows-Geräte lahmgelegt; betroffen waren unter anderem Flughäfen, Krankenhäuser und Behörden. Der Vorfall ist für Verwaltungen lehrreich, weil kein Angriff dahinterstand, sondern eine Monokultur: dieselbe Software auf allen Arbeitsplätzen, verteilt aus einer Hand, ohne Stufe dazwischen. Ich halte diese Abhängigkeit von einzelnen Anbietern und Komponenten für das unterschätzte Risiko der Verwaltungsdigitalisierung.

Im Buch beantworten wir die Ausfallfrage mit drei Architekturentscheidungen. Erstens ruht der selbstfahrende Staat auf wenigen digitalen Basisdiensten: Register, digitaler Akt, Kommunikation, Identität, Zahlung. Register müssen gewährleisten, dass kritische Daten stets zugänglich und aktuell sind, denn sie sind essenziell für das Funktionieren von Verwaltung und Rechtssystem. Die Verfügbarkeitsfrage stellt sich also nicht für jedes der Hunderten Fachverfahren einzeln, sondern für diese wenigen Dienste, und ein ausgefallenes Fachverfahren darf das Register nicht mitreißen.

Zweitens ist es dem selbstfahrenden Staat gleichgültig, ob ein Register zentral beim Bund oder dezentral in den Gemeinden geführt wird. Dezentrale Datentöpfe lassen sich virtuell zu einem zentralen Datentopf aggregieren, und ein zentraler Datentopf lässt sich mit regional eingeschränkten Sichten dezentral bereitstellen; es braucht nur Schnittstellen und ein gesetzlich geregeltes Berechtigungssystem. Aus Sicht der Resilienz wird der Föderalismus damit zur Redundanz: Das Melderegister einer Gemeinde funktioniert weiter, wenn eine Komponente des Bundes ausfällt, und umgekehrt, solange die Schnittstellen standardisiert sind und keine Ebene die einzige Kopie hält. Estland betreibt in Luxemburg eine Datenbotschaft, in der Kopien kritischer Register außerhalb des eigenen Staatsgebiets liegen. Die Europäische Blockchain-Services-Infrastruktur, in der laut unserem Buch 2023 bereits rund 25 Knoten aktiv waren, einer davon beim österreichischen Bundesrechenzentrum, folgt demselben Prinzip der verteilten Infrastruktur.

Drittens setzt das Buch bei den Regelwerken auf Offenheit: ein quelloffener Steuerrechenkern, dessen Programmcode der Staat kostenlos veröffentlicht, und digitale Gesetzeszwillinge, die die Legislative für alle frei zugänglich bereitstellt. Für die Resilienz zählt daran weniger die Transparenz als die Unabhängigkeit: Ein Regelwerk, das dem Staat gehört und offen vorliegt, kann von einem anderen Anbieter, auf einer anderen Plattform und in einem Notbetrieb erneut ausgeführt werden. Ein Regelwerk, das nur im Produkt eines Herstellers existiert, fällt mit dem Hersteller aus.

Manipulation: Verhindern, erkennen, beweisen

Gegen Manipulation gibt es keinen vollständigen Schutz, und das Buch behauptet ihn auch nicht. Es sagt: Logging und Historisierung zusammen machen Manipulationen von außen zwar nicht unmöglich, aber äußerst schwierig; sollte das Logging manipuliert werden, wäre dies sofort durch die Historisierung erkennbar, und umgekehrt. Das ist ein Entwurfsprinzip, kein Produkt. Zwei unabhängige Aufzeichnungen, die einander prüfen, müssen getrennt geführt werden, am besten von verschiedenen Organen, damit niemand beide zugleich verändern kann. Dieselbe Idee steckt im Beitrag Erklärbarkeit als Rechtsstaatsprinzip: Was lückenlos dokumentiert ist, lässt sich auch gegen Manipulation verteidigen.

Die zweite Sicherung ist die Gewaltenteilung, die wir im Buch bewusst als Architekturprinzip lesen. Die formalen Regelwerke, Algorithmen und entscheidenden Softwareanwendungen werden von Legislative, Exekutive und Judikative vollkommen getrennt entwickelt, betrieben, geprüft und gewartet. Die Judikative auditiert die Softwareplattformen, die Schnittstellen und die zur Entscheidung herangezogenen Datenstrukturen, und sie analysiert laufend die getroffenen Entscheidungen samt Fehler- und Ausnahmefällen, damit sich Entscheidungen nicht im Laufe der Zeit verändern und sich kein unerwünschter Bias und keine Gesetzesabweichung einschleicht. Eine Manipulation müsste damit drei voneinander unabhängige Organisationen gleichzeitig täuschen.

Keine Instanz, kein Akteur, kein Prozess darf so mächtig werden, dieses Prinzip außer Kraft zu setzen. Dies gilt auch für die Software, die Entscheidungen trifft.

Die dritte Sicherung betrifft die Regeln selbst. In seinem Gastbeitrag zum selbstfahrenden Parlament weist Jörn von Lucke auf Hackerangriffe auf Rechenzentren und Arbeitsplätze in verschiedenen Parlamenten hin und darauf, dass Sprachmodelle verzerrte Ergebnisse liefern können, unbewusst oder als Folge gezielter Manipulation demokratiefeindlicher Kräfte im Inland oder im Ausland. Seine Konsequenz ist auch unsere: In der Gesetzgebung höchstens entscheidungsunterstützende Systeme, die Freigabe bleibt bei Menschen. Für den Vollzug ergibt sich daraus ein zweiter Grundsatz, den ich für zentral halte: Die Entscheidung selbst trifft ein deterministisches, versioniertes und zertifiziertes Regelwerk, kein laufend lernendes System. Eine manipulierte Fassung lässt sich dann durch Vergleich mit der von der Judikative geprüften Fassung nachweisen; bei einem sich ständig verändernden Modell gäbe es nichts, womit man vergleichen könnte.

Dazu kommen die handwerklichen Maßnahmen, die das Buch nennt: Verschlüsselung bei Übertragung und Speicherung nach hohen Standards, die regelmäßig von Expertinnen und Experten überprüft wird; strenge Zugangsbeschränkungen mit Zwei-Faktor-Authentifizierung oder biometrischen Verfahren; regelmäßige Audits durch unabhängige Fachleute; Software, die typische Missbrauchsmuster erkennt und sofort meldet; und die Begrenzung der Datenspeicherung auf das, was für die staatlichen Aufgaben notwendig ist. Der letzte Punkt wird unterschätzt: Was automatisch gelöscht wird, kann weder gestohlen noch verfälscht werden. Der Rechtsrahmen zieht inzwischen nach. Die KI-Verordnung (EU) 2024/1689, seit 1. August 2024 in Kraft, verlangt für Hochrisikosysteme, zu denen viele Anwendungen der Verwaltung zählen, Aufzeichnungspflichten (Art. 12), menschliche Aufsicht (Art. 14) sowie Genauigkeit, Robustheit und Cybersicherheit (Art. 15). Die NIS-2-Richtlinie (EU) 2022/2555 nimmt die öffentliche Verwaltung ausdrücklich in den Kreis der wesentlichen Einrichtungen auf; ihre Umsetzungsfrist ist am 17. Oktober 2024 abgelaufen, die nationalen Gesetze in Deutschland und Österreich stehen noch aus.

Die Rückfallebene: Menschen, Ausnahmen, analoge Wege

Was bleibt, wenn Ausfall oder Manipulation trotzdem eintreten? Die Antwort des Buches ist unspektakulär und deshalb tragfähig: Menschen. Der selbstfahrende Staat sieht von Beginn an vor, dass für jene Personen, die keinen technischen oder kognitiven Zugang zu digitalen Services haben, analoge Alternativen bereitgestellt werden oder aufrechterhalten bleiben, und er führt die analoge Assistenz als eigene Benutzerschnittstelle neben Public Service Wallet und Public Service Plattformen. Die Rückfallebene ist damit kein Notfallplan in der Schublade, sondern Teil des Regelbetriebs. Dieselben Menschen, die im Alltag Bürgerinnen und Bürger unterstützen, halten die Verwaltung handlungsfähig, wenn die Systeme stehen.

Dieselbe Logik gilt für die Ausnahmefälle, die wir im Beitrag Wo Autonomie an Grenzen stößt beschrieben haben. Im Beispiel der Körperschaftsteuer rechnen wir im Buch damit, dass 2035 über 95 Prozent der Fälle voll automatisiert berechnet werden; für die restlichen 5 Prozent werden menschliche Entscheidungen notwendig, die im klassischen Instanzenzug beeinsprucht werden können. Entscheidend ist das Prinzip dahinter: Trifft ein Fall auf keine kodifizierte Regel, darf das System keine Regel erfinden. Es lehnt die automatisierte Bearbeitung ab und leitet den Fall an einen Menschen weiter. Genau dieser Weg ist die Rückfallebene. Was im Normalbetrieb als Ausnahme an Menschen geht, geht in der Krise als Ganzes an Menschen, über denselben Kanal, mit denselben Rollen.

Damit diese Ebene trägt, müssen drei Bedingungen erfüllt sein:

1. Definiert, nicht improvisiert. Für jeden Basisdienst ist festgelegt, welche Leistung in welcher reduzierten Form weiterläuft: die Meldebestätigung auf Papier, die Auszahlung nach dem letzten bekannten Stand, die Identitätsprüfung am Schalter.
2. Geübt, nicht nur beschrieben. Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter müssen den Notbetrieb kennen. Das Beispiel der Magistratsabteilung zeigt, was geschieht, wenn die einzige Rückfallebene die Überlastung ist.
3. Nachtragbar, nicht verloren. Was im Notbetrieb manuell entschieden wurde, wird anschließend in Logging und Historisierung nachgetragen. Sonst schafft die Rückfallebene genau die Lücke, die eine Manipulation ausnutzen könnte.

Die folgende Übersicht fasst zusammen, welche Architekturprinzipien das Buch für die drei Fragen vorsieht und was Verwaltungen heute daran prüfen können.

Was Verwaltungen heute tun können

Keine dieser Maßnahmen setzt den selbstfahrenden Staat voraus. Sie lassen sich in jedem Digitalisierungsvorhaben verankern, das wir derzeit begleiten:

• Basisdienste inventarisieren. Welche fünf bis zehn Dienste tragen alle Fachverfahren, und welche Verfügbarkeit ist für jeden von ihnen tatsächlich vereinbart?
• Monokulturen benennen. Welche Komponente steckt in jedem Arbeitsplatz, jeder Pipeline, jedem Verfahren, und was passiert, wenn genau sie ausfällt? Der Vorfall vom Juli 2024 ist dafür ein brauchbares Übungsszenario.
• Logging und Historisierung trennen. Entscheidungsprotokoll und Entscheidungshistorie werden von verschiedenen Stellen geführt und regelmäßig gegeneinander geprüft.
• Automatisierungsgrenzen je Verfahren festlegen. Automatisch entscheiden, wenn alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt und alle erforderlichen Daten vorhanden sind; in allen anderen Fällen an Menschen weiterleiten. Diese Grenze gehört in die Spezifikation, nicht in den Betrieb.
• Die Rückfallebene beschreiben und üben. Ein halber Tag Notbetrieb pro Jahr zeigt mehr als jedes Konzeptpapier, und er macht aus der analogen Assistenz das, was sie im Buch ist: ein fester Bestandteil des Staates.

Resilienz ist im Staat keine technische Nebenbedingung, sondern die Voraussetzung dafür, dass Bürgerinnen und Bürger einer automatisierten Verwaltung vertrauen. Ein Staat, der zeigen kann, dass er einen Ausfall übersteht, eine Manipulation nachweist und in jedem Fall einen Menschen erreichbar hält, darf sich Autonomie erlauben. Einer, der das nicht kann, sollte beim digitalen Formular bleiben.

Der nächste Schritt

Wie Basisdienste, Register, Logging und Gewaltenteilung im Gesamtbild des selbstfahrenden Staates zusammenwirken, beschreibt unser Buch Der selbstfahrende Staat. Wie wir Verwaltungen dabei begleiten, kritische Dienste zu inventarisieren, Automatisierungsgrenzen zu spezifizieren und eine belastbare Rückfallebene aufzubauen, lesen Sie auf der Seite Öffentliche Verwaltung.