Vier Dimensionen für den Staat

Im ersten Beitrag dieser Serie haben wir begründet, warum die öffentliche Verwaltung der ideale Kandidat für das Selbstfahren ist: regelbasiert, verfahrensförmig, dokumentationspflichtig. Damit ist aber nur gesagt, dass es geht, nicht, wohin es gehen soll. In unserem Buch „Der selbstfahrende Staat“, das dieses Jahr bei Springer Gabler erscheint, übertragen wir deshalb die vier Dimensionen des selbstfahrenden Unternehmens auf den Staat: Autonomie, Nachhaltigkeit, Resilienz und Humanität. Dieser Beitrag zeigt, was jede dieser Dimensionen im öffentlichen Kontext bedeutet und warum keine von ihnen allein trägt.

Woher die vier Dimensionen kommen

Das Bild stammt aus „Das selbstfahrende Unternehmen“ (Springer Gabler 2021). Dort habe ich das Unternehmen des Jahres 2035 auf vier fundamentalen Dimensionen aufgebaut, die das Rückgrat jeder nachhaltig agierenden und widerstandsfähigen Organisation bilden. Autonomie ist die Kernkompetenz: Ein Großteil der Entscheidungen wird an Software und Künstliche Intelligenz delegiert. Die drei anderen Dimensionen sind die Bedingungen, unter denen diese Autonomie akzeptiert wird und auf Dauer funktioniert.

Im Buch zum selbstfahrenden Staat greifen wir dieses Modell bewusst wieder auf, weil selbstfahrende Unternehmen und Organisationen dem Staat vorauseilen. Um 2035 werden sie zeigen, wie Autonomie, Nachhaltigkeit, Resilienz und Humanität in einer digital transformierten Welt zusammenwirken. Der Staat kann daraus lernen, aber nicht einfach kopieren. Was im Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil ist, ist im Staat eine Frage von Grundrechten, Gewaltenteilung und demokratischer Legitimation. Deshalb verschieben sich die Gewichte, sobald man die vier Dimensionen auf die Verwaltung anwendet.

Die vier Dimensionen im öffentlichen Kontext

Autonomie: Die Software verwaltet, die Politik gestaltet

Die Stufen zum selbstfahrenden Staat entsprechen denen des selbstfahrenden Unternehmens und sind an die Autonomiestufen selbstfahrender Fahrzeuge angelehnt: analog, digital, automatisiert und selbstfahrend. Von einem selbstfahrenden Staat sprechen wir, wenn rund 80 Prozent der Entscheidungen im staatlichen Ablauf autonomisiert getroffen werden, also durch lernende Softwaresysteme ohne menschliches Zutun. Diese Schwelle haben wir im Buch bewusst so festgelegt. Der Jahressteuerbescheid, der automatisiert zugestellt wird, samt Anweisung zur Rücküberweisung des Guthabens, ist das Beispiel des Buches für die Stufe davor, den automatisierten Staat.

Entscheidend ist die Grenze dieser Autonomie. Nicht die Politik, sondern ausschließlich die Verwaltungsprozesse werden digitalisiert, automatisiert und schließlich selbstfahrend. Entscheidungsregeln entstehen weiterhin durch gewählte Repräsentantinnen und Repräsentanten; die Software führt sie aus. Die Politik stellt Mittel, Infrastruktur und Rechtsrahmen bereit, überwacht die Umsetzung über Kennzahlen, Evaluierungen und Berichtspflichten und passt nach. Und überall dort, wo eine Entscheidung erhebliche Auswirkungen auf das Leben einzelner Menschen oder der Gesellschaft hat, bleiben Menschen in Politik, Gesetzgebung und Rechtsprechung die letzte Instanz. Autonomie im Staat heißt also: Verwalten statt Gestalten. Das ist keine Einschränkung des Modells, sondern sein Kern.

Nachhaltigkeit: Vom Reagieren zum Vorausschauen

Im Unternehmen bedeutet Nachhaltigkeit vor allem, langfristige Folgen von Entscheidungen zu antizipieren und den ökologischen Fußabdruck zu senken. Für den Staat kommt eine zweite Ebene hinzu: Er ist selbst der größte Träger langfristiger Aufgaben, von der Infrastruktur bis zum Sozialsystem. Präzise Datenanalysen erkennen ineffiziente Abläufe und senken den Ressourcenverbrauch der Verwaltung. Wichtiger noch: Der selbstfahrende Staat kann Entwicklungen und Trends vorhersagen und präventiv handeln, bevor aus Problemlagen Krisen werden.

Im Buch beschreiben wir das etwa für Familien: Werden Daten aus dem Bildungsregister mit Sozialdaten und Informationen zur Wohnsituation verknüpft, lassen sich Problemlagen rechtzeitig erkennen und Unterstützungsleistungen gezielt verteilen, statt zu warten, bis jemand einen Antrag stellt. Bei Gesetzesvorhaben erlauben Simulationen, die Auswirkungen und Nebenwirkungen einer Maßnahme abzuschätzen, bevor sie beschlossen wird. Nachhaltigkeit im öffentlichen Kontext ist damit weniger eine Frage des Fußabdrucks als die Frage, ob der Staat vom Reaktionsmodus in einen vorausschauenden Modus wechselt. Die Voraussetzung dafür bleibt immer dieselbe: Der selbstfahrende Staat agiert als neutrales Werkzeug ohne eigene politische Agenda und unterstützt die übergeordneten Ziele des Staates oder eines Staatenbundes wie der EU.

Resilienz: Handlungsfähig bleiben, wenn es darauf ankommt

Resilienz gewinnt angesichts einer unberechenbaren globalen Lage an Bedeutung; das gilt für Unternehmen und Staaten gleichermaßen. Im Buch beschreiben wir dazu ein Beispiel, das viele Verwaltungen noch in lebhafter Erinnerung haben: die Hilfen für Betriebe, die während der Coronapandemie schließen mussten. Im analogen Staat wurden sie per Verordnung festgelegt, physisch beantragt, manuell geprüft und ausbezahlt. Der digitale Staat brachte Online-Formulare und Statusportale. Im automatisierten Staat läuft der gesamte Prozess von Antrag bis Auszahlung regelbasiert. Der selbstfahrende Staat geht einen Schritt weiter: Er ermittelt den individuellen Förderbedarf aus den vorhandenen Datenpools, berücksichtigt Vermögen, Einkommen und bereits erhaltene Leistungen und vergibt die Hilfe ohne Antrag. Das ist Resilienz im Sinne der Bürgerinnen und Bürger: Der Staat bleibt handlungsfähig, während seine Schalter geschlossen sind.

Dazu gehört ein Rollenwechsel, den wir am Beispiel der Steuerberechnung beschreiben: Heute muss sich jedes noch so kleine Unternehmen selbst mit der gültigen Gesetzgebung auseinandersetzen. Im selbstfahrenden Staat stellt der Staat einen quelloffenen Steuerrechenkern als Schnittstelle bereit, der laufend anhand der aktuellen Gesetze aktualisiert wird. Gerade in einer Krise, in der Regeln rasch wechseln, wandert die Verantwortung für die Aktualität damit zum Staat.

Ich ergänze aus unserer Projektpraxis eine zweite Lesart: Ein Staat, der 80 Prozent seiner Entscheidungen Software überlässt, muss auch gegen den Ausfall und die Manipulation dieser Software widerstandsfähig sein. Im Buch nennen wir dafür lückenloses Logging und Historisierung aller Entscheidungen, Verschlüsselung nach hohen Standards und die wechselseitige Prüfung durch Legislative, Exekutive und Judikative. Eine Manipulation des Loggings würde durch die Historisierung sofort erkennbar und umgekehrt. Resilienz ist damit keine Eigenschaft, die man nachträglich einbaut, sondern eine Architekturentscheidung.

Humanität: Der Mensch als Maßstab und Korrektiv

Die vierte Dimension stellt den Menschen in den Mittelpunkt. Die Angst vor einer Kontrolle durch Maschinen halte ich für unbegründet, weil Technologien Instrumente sind, die unsere Werte widerspiegeln sollen. Im Staat ist Humanität allerdings anspruchsvoller als im Unternehmen, weil die Verwaltung niemanden als Kundin oder Kunden verlieren kann und niemanden verlieren darf.

Zwei Prämissen des Buches machen die Dimension konkret. Die erste ist die Vermeidung von Verwaltungsdiskriminierung. In der traditionellen Bürokratie haben sich Praktiken eingeschlichen, die aus verständlichen menschlichen Verhaltensweisen entstehen: Stark ausgelastete Beamtinnen und Beamte ziehen einfache Fälle vor, Antragstellerinnen und Antragsteller mit guten Sprachkenntnissen erhalten mehr Aufmerksamkeit, komplexe Fälle mit Unsicherheiten werden verzögert oder weitergereicht. Intelligente Software behandelt alle gleich, aber nur, wenn Vorurteile in Programmierung und Training vermieden werden und Legislative und Judikative Daten und Algorithmen laufend prüfen. Aus der Gewaltenteilung wird so ein Regelkreis, in dem jede Instanz die andere kontrolliert.

Die zweite Prämisse lautet: Der gläserne Staat verhindert den Überwachungsstaat. Nicht die Bürgerinnen und Bürger werden transparent, sondern die Verwaltung legt ihre eigenen Prozesse, Entscheidungen und Daten offen und schützt gleichzeitig die Privatsphäre. Wer nachvollziehen kann, wie eine Entscheidung zustande kam, braucht keine heimliche Überwachung zu fürchten. Die KI-Verordnung, die das Europäische Parlament im März 2024 angenommen hat, geht in dieselbe Richtung, indem sie für viele Anwendungen der Verwaltung menschliche Aufsicht, Dokumentation und Nachvollziehbarkeit verlangt.

Humanität betrifft schließlich auch die Menschen in der Verwaltung. Wenn Software Routine, Dokumentation und Kontrolle übernimmt, verschiebt sich Führung von den „3 K“ (Kommandieren, Kontrollieren, Korrigieren) zu den „3 F“ (Fördern, Fordern, Feedback geben). Sachbearbeiterinnen und Sachbearbeiter gewinnen Zeit für die Fälle, die Empathie und Ermessen brauchen. Psychologinnen und Psychologen sowie Ethikerinnen und Ethiker erhalten eine größere Rolle, weil jemand dafür sorgen muss, dass die Systeme des Staates zum Wohl der Menschen handeln.

Warum keine Dimension allein trägt

Die vier Dimensionen sind keine Rangfolge. Sie sind ein Gleichgewicht, und der Staat kann sich, anders als ein Unternehmen, keine davon aussuchen. Wer nur auf Autonomie setzt, bekommt Effizienz ohne Akzeptanz. Wer Autonomie aus Vorsicht gar nicht zulässt, bleibt beim digitalen Formular stehen und trägt die Kosten der Bürokratie weiter. Die folgende Übersicht zeigt, wie sich die Leitfrage jeder Dimension verschiebt, sobald man vom Unternehmen zum Staat wechselt.

Im Buch haben wir jede Aussage an fünf Prämissen geprüft: Fokus auf Humanität und Nachhaltigkeit, technologischer Fortschritt befreit von Bürokratie, der selbstfahrende Staat verwaltet und die Politik gestaltet, Vermeidung von Verwaltungsdiskriminierung, der gläserne Staat verhindert den Überwachungsstaat. Liest man diese Prämissen neben den vier Dimensionen, wird das Verhältnis sichtbar: Autonomie ist das Mittel, die drei anderen Dimensionen sind der Zweck.

Ein Unternehmen darf Autonomie um ihrer selbst willen anstreben. Ein Staat darf das nicht.

Ich formuliere das im öffentlichen Kontext bewusst schärfer als im Unternehmensbuch. Ein Unternehmen, das zu weit automatisiert, verliert Kundinnen und Kunden und korrigiert sich über den Markt. Ein Staat, der zu weit automatisiert, verliert Vertrauen, und dafür gibt es keinen Markt, der es zurückbringt.

Vier Fragen für jedes Digitalisierungsvorhaben

Aus den Dimensionen lässt sich ein einfacher Test ableiten, den wir in Vorhaben der öffentlichen Verwaltung heute schon anwenden, lange bevor eine Organisation die selbstfahrende Stufe erreicht:

1. Autonomie. Welche Entscheidungen soll die Software treffen, welche nur vorbereiten, und wo ist die menschliche Letztentscheidung zwingend? Diese Grenze gehört in die Spezifikation, nicht in den Betrieb.
2. Nachhaltigkeit. Welche Daten braucht die Verwaltung, um vorausschauend statt reaktiv zu handeln, und welche Datensilos stehen dem entgegen?
3. Resilienz. Wie funktioniert das Verfahren in der Krise, bei Ausfall des Systems oder bei rasch geänderten Regeln? Wer hält die Regeln aktuell?
4. Humanität. Woran erkennen wir Verwaltungsdiskriminierung, wie werden Entscheidungen nachvollziehbar, und wie viel Zeit gewinnen die Menschen in der Verwaltung für Menschen?

Wer diese vier Fragen für ein konkretes Verfahren beantwortet, hat die Vision des selbstfahrenden Staates auf ein Vorhaben heruntergebrochen, das sich beauftragen, spezifizieren und abnehmen lässt.

Der nächste Schritt

Die vier Dimensionen sind das Koordinatensystem, in dem sich die weiteren Beiträge dieser Serie bewegen; den Einstieg bildet der Beitrag Der selbstfahrende Staat: warum die Verwaltung der ideale Kandidat ist. Das vollständige Denkmodell mit den fünf Prämissen und dem Servicekatalog stellen wir auf unserer Buchseite vor: Zum Buch. Wie wir Verwaltungen dabei unterstützen, Verfahren entlang dieser Dimensionen zu spezifizieren und umzusetzen, beschreibt unsere Seite zur öffentlichen Verwaltung.